Problemy Osób Niepełnosprawnych
 

System kwotowy (wskaźnikowy) jako próba rozwiązania problemu zatrudnienia osób niepełnosprawnych
w ustawodawstwach wybranych państw

 Wprowadzenie

        Problematyka zatrudnienia osób niepełnosprawnych staje się przedmiotem coraz żywszej dyskusji. Rządy i parlamenty wielu państw zaczynają doceniać istotną rolę, jaką w życiu osoby niepełnosprawnej może odegrać rehabilitacja zawodowa. Budzi się nadzieja, że temat ten znajdzie należne sobie miejsce także w Polsce. Dane statystyczne dowodzą jednak, że nigdzie jak dotąd nie wypracowano takich rozwiązań, które gwarantując integrację szerokiej rzeszy osób niepełnosprawnych ze społeczeństwem sprostałyby wymaganiom współczesnej ekonomii. Począwszy od drugiej dekady naszego wieku wśród proponowanych rozwiązań znaczące miejsce zajmuje tzw. system kwotowy (ang. ,,quota system"). Polega on na ustawowym zobowiązaniu pracodawców do osiągnięcia określonego wskaźnika zatrudnienia osób niepełnosprawnych (wskaźnik ten zwany jest kwotą). Pracodawcy, którzy nie spełniają tego wymogu opłacają składkę na specjalnie utworzony fundusz. Środki z funduszu kierowane są do pracodawców osiągających ustawowo przewidziany wskaźnik zatrudnienia osób niepełnosprawnych i przeznaczane są głównie na cele rehabilitacji zawodowej.

Początki systemu kwotowego

        Pierwszym państwem, które nałożyło na pracodawców obowiązek zatrudnienia określonej liczby osób niepełnosprawnych w zakładach pracy były Niemcy. W roku 1917 parlament niemiecki zadecydował, iż przedsiębiorstwa posiadające 50 lub więcej pracowników miały obowiązek zatrudnić przynajmniej jedną osobę niepełnosprawną. Początkowo obowiązek ten dotyczył jedynie zatrudniania weteranów wojennych z czasów
I wojny światowej. Wraz z recypowaniem systemu przez inne państwa (już w latach 20-tych naszego wieku przejęły go Francja, Austria i Włochy) obejmowano nim także inne kategorie pracowników. Obok weteranów wojennych zatrudniano w ramach doskonalonego systemu kwotowego inne grupy osób niepełnosprawnych. W roku 1944 system kwotowy został rekomendowany przez Międzynarodową Organizację Pracy. W 1986 roku stosowne zalecenie przyjęła także Komisja Europejska. Obecnie niemal wszystkie kraje należące do Unii Europejskiej (wyjątek stanowią Dania i Portugalia) przejęły system kwotowy jako jedną z form umacniania pozycji osób niepełnosprawnych na rynku pracy, przy czym w każdym z tych państw stosuje się nieco inne, często dalekie od ustalonego wzorca, rozwiązania szczegółowe. System kwotowy przejęły także państwa spoza Unii, w tym m.in.: Polska (od roku 1991), Węgry, Litwa, Ukraina, a poza Europą m.in. Japonia, Chiny, a nawet kraje należące do najsłabiej rozwiniętych: Angola, Tanzania i Filipiny.

System kwotowy a inne systemy zatrudnienia

        System kwotowy stosowany jest bądź jako alternatywa, bądź jako uzupełnienie innych form wspierania pozycji osób niepełnosprawnych na rynku pracy. Wśród tych innych systemów wymienić należy:

        System zatrudnienia preferencyjnego, w którym osobie niepełnosprawnej udzielane jest prawo pierwszeństwa w ubieganiu się o określone miejsce pracy;

        System zatrudnienia chronionego, którego najczęściej spotykaną formą jest zakład pracy chronionej. Osoby niepełnosprawne korzystając ze szczególnego statusu swych zakładów pracy funkcjonują poza konkurencyjnym rynkiem pracy;

        System zatrudnienia wspomaganego, którego istota sprowadza się do udzielenia pomocy osobom niepełnosprawnym w podejmowaniu zatrudnienia na otwartym rynku pracy. Pomocy tej udziela specjalnie zatrudniona w tym celu osoba lub członkowie załogi danego przedsiębiorstwa;

        Ustawodawstwo antydyskryminacyjne, które w części dotyczącej prawa pracy stanowi iż nie można odmówić zatrudnienia osoby z przyczyn dotyczących jej niepełnosprawności, jeżeli spełnia ona wszystkie wymogi stawiane przy ubieganiu się o określone stanowisko;

        Tworzenie stanowisk i instytucji odpowiedzialnych za proces zatrudnienia osób niepełnosprawnych (np. instytucja męża zaufania osób niepełnosprawnych w Niemczech lub grupy dostosowawcze w Szwecji).

        Na tle wyżej wymienionych form zatrudnienia osób niepełnosprawnych system kwotowy przejawia szczególną zdolność do adaptacji do warunków społecznych i ekonomicznych panujących w danym kraju. Najlepszym tego dowodem jest fakt, iż w różnych wariantach stosowany jest w państwach tak od siebie różnych jak np. dynamicznie rozwijająca się Malezja, gospodarcza potęga - Niemcy, czy zacofana Angola.

Mechanizm działania systemu kwotowego

        Celem wprowadzenia systemu kwotowego jest wyrównanie szans osób niepełnosprawnych w znalezieniu zatrudnienia na otwartym rynku pracy. Cel ten może zostać osiągnięty poprzez funkcjonowanie złożonego mechanizmu, w którym skierowany do pracodawcy nakaz jest równie ważny, co element zachęty. Zgodnie z obrazowym opisem dokonanym przez Francuski Fundusz AGEFIPH (odpowiednik polskiego PFRON-u) mechanizm ten działa na zasadzie ,,kija i marchewki". Z jednej strony pracodawcy starają się osiągnąć odpowiedni wskaźnik zatrudnienia osób niepełnosprawnych, aby uniknąć płacenia składki ("kij"). Z drugiej strony są zachęcani do utrzymywania tegoż wskaźnika, aby stale otrzymywać z funduszu dotacje ("marchewka"). W ten sposób w rozwiązaniu modelowym głównym celem pracodawcy nie jest maksymalizacja zysku, ale tworzenie nowych miejsc pracy dla osób niepełnosprawnych.

        Zobowiązanie do utworzenia i utrzymywania miejsc pracy dostosowanych do potrzeb osób niepełnosprawnych wypływa nie tyle z nakazów ustawowych, co z poczucia odpowiedzialności ogółu społeczeństwa za osoby, których pozycja na rynku pracy jest słabsza. Zatrudnienie wskazanej liczby osób niepełnosprawnych nie może być rozumiane jako forma uniknięcia "podatku" w formie składki na fundusz rehabilitacji. Jest to raczej próba podejmowania wyżej wspomnianej odpowiedzialności za osoby niepełnosprawne. System kwotowy sprzyja tym, którzy od tej odpowiedzialności się nie odżegnują.

        Odpowiedzialność za osoby niepełnosprawne obciąża ogół społeczeństwa. Ustawodawcy różnie jednak określają krąg podmiotów, których dotyczy wymóg zatrudnienia odpowiedniej liczby osób niepełnosprawnych. Istnieje tu kilka kryteriów wyróżnienia adresatów ustawy: przynależność do określonego sektora gospodarki, stan zatrudnienia, rodzaj świadczonej pracy.

        W niektórych ustawodawstwach wymóg dotyczy wszystkich większych państwowych i prywatnych pracodawców. Czasami ograniczany jest jedynie do sektora prywatnego. Najdalej idące rozwiązanie przyjęli Niemcy. Adresatem ustawy o osobach głęboko upośledzonych z 1986 roku są wszyscy pracodawcy sektora państwowego i prywatnego zatrudniający 16 lub więcej pracowników. Przyjąwszy założenie, iż apele kierowane do innych są skuteczne wówczas, gdy ich nadawca może służyć za dobry przykład, niemieckie Ministerstwo Pracy i Spraw Socjalnych zatrudnia w swych szeregach 10% osób niepełnosprawnych.

        W praktyce systemem kwotowym objęci są ci spośród pracodawców, którzy zatrudniają określoną liczbę pracowników. I tak na przykład w Japonii obowiązek ten dotyczy tych, którzy zatrudniają co najmniej 63 pracowników, w Austrii i w Polsce - 25 pracowników, we Francji i na Węgrzech - 20 pracowników. Ze względu na różnorodność warunków zatrudnienia próg ten może być określony jako zmienny w zależności od działu gospodarki. Np. w Austrii wynosi on dla leśnictwa - 40, a dla transportu kolejowego - 35. Ponadto przy obliczeniach przyjmuje się dwa rodzaje rozwiązań: uwzględniając wszystkich pracowników lub tylko tych zatrudnionych na pełnym etacie. W Japonii obowiązek zatrudnienia osób niepełnosprawnych dotyczy tych pracodawców, którzy zatrudniają co najmniej 63 osoby, natomiast obowiązek opłacania składki na fundusz rehabilitacji dotyczy zatrudniających ponad 300 pracowników pełnoetatowych.

        Od opisanych wyżej schematów istnieje wiele szczegółowych wyjątków w ustawodawstwach poszczególnych państw. Wśród najciekawszych należy wymienić rozwiązanie przyjęte we francuskiej ustawie o preferencjach w zatrudnianiu pracowników niepełnosprawnych z 1987 roku. Prywatni pracodawcy nie zatrudniający osób niepełnosprawnych mogą uniknąć obowiązku opłacania składki na fundusz rehabilitacji zawierając umowy o podwykonawstwo z zakładami pracy chronionej. Wobec tego ostatniego rozwiązania, które nb. adaptowano w Polsce, zgłaszana jest wątpliwość na ile sprzyja ono integracji osób niepełnosprawnych ze społeczeństwem.

Wysokość wskaźnika zatrudnienia

        Wskaźnik zatrudnienia osób niepełnosprawnych określany jest na różnych poziomach. W Japonii pracodawcy osoby niepełnosprawne powinny stanowić 1,6 % ogółu załogi. Z reguły jednak wymóg ten jest wyższy: w Austrii wskaźnik (kwotę) ustalono w wysokości 4%, na Węgrzech - 5%, we Francji, w Niemczech i w Polsce - 6%. Ustawodawca stara się dostosować wymagany wskaźnik do liczby osób niepełnosprawnych w społeczeństwie uwzględniając jednocześnie możliwości rynku pracy. W Niemczech oparto się na następującym wyliczeniu: liczba osób niepełnosprawnych w wieku produkcyjnym, które mogą podjąć pracę na otwartym rynku pracy i zgłaszają stałą gotowość do pracy wynosi 1,1 miliona. Około 925 tysięcy z nich posiada stałe zatrudnienie. 190 tysięcy pozostaje bez pracy. Zważywszy na fakt, iż utworzenie miejsca pracy przystosowanego dla potrzeb osób niepełnosprawnych może dla wielu pracodawców stanowić znaczną trudność w obliczeniu zakłada się pewien dodatkowy margines. Po jego dodaniu pożądana liczba miejsc pracy dla osób niepełnosprawnych wyniesie 1,3 miliona. Liczba ta odpowiada kwocie 6% jaką przyjął niemiecki ustawodawca.

        Uwzględniając fakt, iż powyższe wyliczenie opiera się na stosunku liczby osób niepełnosprawnych do ogółu społeczeństwa część ustawodawców, szczególnie w większych państwach, różnicuje wymagany wskaźnik w zależności od proporcji występujących w danym regionie. Np. w Chinach wskaźnik dostosowany jest do sytuacji i potrzeb lokalnych społeczności.

        Część ustawodawców wprowadza zmienny wskaźnik zatrudnienia osób niepełnosprawnych w zależności od wielkości zakładu pracy. Czym większą liczbę pracowników zatrudnia pracodawca tym wyższa wskaźnik jest wymagany. Takie rozumowanie opiera się na założeniu, że większym i ekonomicznie silniejszym pracodawcom łatwiej jest zapewnić proporcjonalnie większą liczbę miejsc pracy dla osób niepełnosprawnych niż mniejszym. Rozwiązanie to przyjęto w Luksemburgu.

        W niektórych regulacjach (m.in. w Austrii) spotyka się rozwiązanie, zgodnie z którym przy ustalaniu liczby pracowników niepełnosprawnych, jakie powinien zatrudnić pracodawca, aby osiągnąć wymagany wskaźnik, może on liczyć osoby o znacznym stopniu niepełnosprawności podwójnie.

        Rzadkim, ale budzącym uwagę rozwiązaniem jest określenie dwóch rodzajów wskaźników. Dbając o należytą integrację osób niepełnosprawnych z załogą niektórzy ustawodawcy określili nie tylko wskaźnik minimalny, ale także maksymalny. Np. w Korei Południowej pracodawca powinien zatrudniać co najmniej 1%, ale nie więcej niż 5% osób niepełnosprawnych.

Składka na fundusz rehabilitacji

        Ustalając wysokość składki na fundusz rehabilitacji ustawodawcy biorą pod uwagę kilka istotnych czynników. Przede wszystkim starają się ocenić możliwości finansowe pracodawców, wpływ wysokości składki na prowadzoną przez nich politykę zatrudnienia, wymagania funduszu rehabilitacji, który ma za zadanie rekompensować koszty poniesione przez tych pracodawców, którzy osiągnęli wymagany wskaźnik. Z reguły wysokość składki za każdą niezatrudnioną osobę niepełnosprawną poniżej wymaganego wskaźnika zatrudnienia określa się przy pomocy wielokrotności płacy minimalnej lub średniej. Stosowane są jednak i inne rozwiązania. Np. w Japonii wysokość składki określa Minister Pracy biorąc pod uwagę koszty potrzebne do utworzenia nowego miejsca pracy dla osoby niepełnosprawnej.

        Wysokość składki może zostać zróżnicowana ze względu na inne kryteria, takie jak wielkość zakładu pracy, czy jego kondycja finansowa. Przy jej ustalaniu ustawodawcy starają się mieć na uwadze fakt, iż nadrzędnym celem zbierania składek nie powinna być maksymalizacja dochodów funduszu rehabilitacji, lecz stworzenie jak najkorzystniejszych warunków do tworzenia nowych miejsc pracy dla osób niepełnosprawnych przez samych pracodawców.

Definicja niepełnosprawności

        Zasadnicze znaczenie dla działania systemu kwotowego ma określenie grupy osób niepełnosprawnych, które w ostatecznej instancji będą należeć do beneficjantów przyjętego rozwiązania. Wiele zależeć może od zdefiniowania pojęcia niepełnosprawności. Skutkiem przyjęcia tej czy innej definicji będzie objęcie lub wyłączenie spod regulacji ustawowej poszczególnych grup osób. Jako przykład może posłużyć praktyka stosowana w wielu krajach Europy Środkowej i Wschodniej sprzed roku 1989, zgodnie z którą przyjmowano taką definicję niepełnosprawności, która ograniczała się do niepełnosprawności nabytej. W ten sposób wyłączono z pojęcia populacji aktywnej zawodowo wszystkie osoby niepełnosprawne od urodzenia. Do niedawna podobną definicję stosowano na Węgrzech.

        Obecnie spotykana tendencja w ustawodawstwach wielu państw przybiera przeciwny kierunek. Prawodawcy definiując pojęcie niepełnosprawności odwołują się często do interakcji pomiędzy danym upośledzeniem a barierami społecznymi i fizycznymi, na jakie napotyka. Podejście takie opiera się na rozumowaniu, że problem nie leży w samej osobie niepełnosprawnej i w jej rzekomo mniejszej predyspozycji do podjęcia pracy. Raczej sugeruje, iż jeżeli ograniczyć wpływ negatywnych czynników w środowisku pracy (takich np. jak dyskryminacja) to niepomyślne okoliczności związane z upośledzeniem mogą być daleko zminimalizowane.

        Definicja przyjęta przez Międzynarodową Organizację Pracy w konwencji nr 159 o rehabilitacji zawodowej i zatrudnieniu osób niepełnosprawnych z roku 1983 brzmi: ,,Osoba niepełnosprawna oznacza jednostkę, której możliwości znalezienia odpowiedniej pracy i jej utrzymania oraz awansu są poważnie zmniejszone w wyniku stwierdzonego ograniczenia fizycznego lub umysłowego".

Fundusz rehabilitacji

        Pracodawcy nie osiągający wymaganego wskaźnika zatrudnienia osób niepełnosprawnych płacą składkę na państwowy fundusz rehabilitacji zawodowej. Różnie bywa określana rola funduszu i jej relacja do polityki państwa wobec osób niepełnosprawnych. Fundusz może bowiem być częścią przedsięwzięć podjętych przez instytucje rządowe i samorządowe, może te działania uzupełniać, może wreszcie w całości je zastępować. Np. w Niemczech fundusz podejmuje działanie dopiero wówczas gdy wszystkie środki pochodzące z budżetu państwa zostały całkowicie wykorzystane. Środki funduszu nie mogą bowiem być spożytkowane dla tworzenia oszczędności w budżecie centralnym.

        Środki zgromadzone w funduszu wykorzystywane są na szereg różnych sposobów - w zależności od koncepcji przyjętej w danym kraju. Większość z nich kierowanych jest na rehabilitację zawodową. Rozwiązanie takie leży w interesie tych pracodawców, którzy spełnili wymaganie co do ilości zatrudnionych osób niepełnosprawnych. Zgromadzone przez fundusz środki otrzymują oni w formie dotacji na utrzymanie istniejących i organizację nowych miejsc pracy dla osób niepełnosprawnych, dofinansowanie ich wynagrodzeń, przeprowadzenie programów, szkoleń i kursów zawodowych. Środki z funduszu mogą być także kierowane bezpośrednio do osób niepełnosprawnych np. jako pomoc w rozpoczęciu samodzielnej działalności gospodarczej, dofinansowanie kosztów transportu do pracy, zakupu własnego samochodu, czy pomocy naukowych. Dotacje mogą też trafiać do instytucji i firm zajmujących się poradnictwem zawodowym dla osób niepełnosprawnych, dokształcaniem tej grupy osób, czy prowadzących kampanię informacyjną wśród pracodawców i reszty społeczeństwa. Gama spotykanych rozwiązań w tym zakresie jest niezwykle szeroka.

        W poszczególnych państwach można spotkać odstępstwa od zasady kierowania środków wyłącznie na rehabilitację zawodową. Zdarza się to głównie w tych krajach, w których fundusz, poza zbieraniem składek, zasilany jest także z innych źródeł. Np. w Bułgarii fundusz korzysta m.in. z subwencji budżetowej o wysokości 0,1 % produktu krajowego brutto, obowiązkowych składek z towarzystw ubezpieczeniowych (1% od obowiązkowych ubezpieczeń OC), dochodu z niektórych imprez sportowych oraz wpływów pieniężnych ze specjalnej loterii, której celem jest pomoc osobom niepełnosprawnym. Zgromadzone w ten sposób środki przeznacza w pierwszej kolejności na rehabilitację zawodową. Wykorzystuje je jednak także do celów rehabilitacji społecznej: wspierając sport i turystykę osób niepełnosprawnych, czy likwidując bariery architektoniczne w infrastrukturze miejskiej.

Zakończenie

        System kwotowy jako próba rozwiązania problemu zatrudnienia osób niepełnosprawnych jest propozycją, która budzi wśród ustawodawców wiele nadziei. Zachęca on do przyjmowania postaw prospołecznych, nie wpływając drastycznie na naturalne procesy rynkowe. Nie ingeruje w swobodę pracodawców, uzależniając od ich woli decyzję zatrudnienia osób niepełnosprawnych.

        Autorzy głosów krytycznych wobec omawianej propozycji zwracają uwagę na fakt, iż w praktyce mechanizm zachęty wbudowany w system kwotowy nie działa prawidłowo. Wskaźnik zatrudnienia osób niepełnosprawnych określony ustawą jest często traktowany jako górna granica, którą mało kto przekracza. Pracodawcy bowiem nie czują się zobowiązani do zatrudniania większej liczby osób niepełnosprawnych. Mając poczucie, iż spełniają wymogi ustawowe nie podejmują także dodatkowych działań na korzyść niepełnosprawnych pracowników.

        Dane statystyczne dowodzą jednak, iż wraz z wprowadzeniem systemu kwotowego liczba miejsc pracy dla osób niepełnosprawnych stopniowo wzrasta. Jest to tendencja powolna, ale co znacznie ważniejsze - stała. Wydaje się to wystarczającym powodem, aby kontynuować prace nad usprawnieniem tego systemu.

Antoni Wojtulewicz, Chorzów-Gdańsk 1998.12.20-22 

www.solidarnosc.org.pl - _{KK NSZZ 80-855 GDAŃSK, ul. Wały Piastowskie 24}

 Problemy Osób Niepełnosprawnych

Szukam sponsora witryny Problemy Osób Niepełnosprawnych >>>>>>>>>>>>> Szukam sponsora witryny Problemy Osób Niepełnosprawnych >>>>>>>>>>>>> Szukam sponsora witryny Problemy Osób Niepełnosprawnych >>>>>>>>>>>>> Szukam sponsora witryny Problemy Osób Niepełnosprawnych >>>>>>>>>>>>> Szukam sponsora witryny Problemy Osób Niepełnosprawnych >>>>>>>>>>>>> Szukam sponsora witryny Problemy Osób Niepełnosprawnych >>>>>>>>>>>>> Szukam sponsora witryny Problemy Osób Niepełnosprawnych >>>>>>>>>>>>>Szukam sponsora witryny Problemy Osób Niepełnosprawnych >>>>>>>>>>>>>Szukam sponsora witryny Problemy Osób Niepełnosprawnych >>>>>>>>>>>>> Szukam sponsora witryny Problemy Osób Niepełnosprawnych >>>>>>>>>>>>> Szukam sponsora witryny Problemy Osób Niepełnosprawnych >>>>>>>>>>>>>

    Ostatnia modyfikacja:   kwiecień, 2003  romans@idn.org.pl

.

Problemy Osób Niepełnosprawnych