Z prac Rzecznika Praw Obywatelskich

I. Interwencje Rzecznika

Dzieci i ich opiekunowie

 Sporne emerytury

    Zgodnie z postanowieniami ustawy z dnia 17.11.1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych z prawa do wcześniejszej emerytury mogą skorzystać te osoby, które nie przystąpiły do otwartego funduszu emerytalnego. Umowę o przystąpieniu do takiego funduszu można było podpisać jedynie do grudnia 1999 r. i stanowi ona, zgodnie z ustawą z dnia 13.10.1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych, nieodwołalne oświadczenie woli o wyborze ubezpieczenia emerytalnego na zasadach określonych dla osób urodzonych po 31.12.1968 r.
    Na tym tle powstał problem osób opiekujących się dziećmi specjalnej troski, które na mocy wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 4.01.2000 r., wydanego na wniosek Rzecznika Praw Obywatelskich, zachowały prawo do wcześniejszej emerytury.
    Osoby te, biorąc pod uwagę zamknięty termin przystąpienia do otwartego funduszu emerytalnego, zawarły umowę z wybranymi funduszami. Dzisiaj, gdy odzyskały prawo do wcześniejszej emerytury, nie mogą z niego skorzystać, gdyż ZUS nie ma prawa anulowania w imieniu ubezpieczonego jego umowy o przystąpieniu do otwartego funduszu emerytalnego.
    W ocenie Rzecznika Praw Obywatelskich wobec tych osób nie może mieć zastosowania przepis wyłączający prawo do wcześniejszej emerytury w związku z zawarciem takiej umowy.
    Takie też stanowisko Rzecznik przedstawił pani wiceminister pracy i polityki społecznej Ewie Lewickiej z prośbą o zajęcie stanowiska w tej sprawie.
    W odpowiedzi min. Lewicka poinformowała, że ustawa o emeryturach i rentach z FUS nie daje żadnych możliwości odmiennego potraktowania osób, którym orzeczenie TK dało możliwości skorzystania z prawa do wcześniejszej emerytury. Jednakże z uwagi na fakt, że umowa z otwartym funduszem emerytalnym jest umową cywilnoprawną, stosuje się do niej przepisy kodeksu cywilnego.
    Mimo zatem nieodwołalności oświadczenia woli o wyborze dwufilarowego ubezpieczenia emerytalnego, istnieje możliwość uchylenia się od skutków prawnych umowy z funduszem, pod warunkiem zaistnienia przesłanek wynikających z kodeksu cywilnego.
    Osoby, które chcą się wycofać z umów podpisanych z otwartym funduszem emerytalnym, muszą udowodnić, że zaistniały przesłanki uprawniające do uchylenia się od skutków prawnych zawartej umowy.
    Uwaga - osoba zainteresowana rozwiązaniem takiej umowy, zdaniem min. Lewickiej, powinna złożyć do funduszu oświadczenie na piśmie, że umowa została zawarta w okolicznościach stanowiących postawę do wzruszenia czynności prawnej. Problem w tym, że ocena oświadczenia należy do kompetencji funduszu. W razie uznania argumentów przedstawionych przez składającego oświadczenie, fundusz powiadamia ZUS o wycofaniu zgłoszenia o uzyskanie członkostwa. W takim przypadku ZUS dokonuje odpowiednich zapisów na koncie ubezpieczonego i w centralnym rejestrze członków.
    W przypadku gdy fundusz nie uzna, że umowa została zawarta w okolicznościach stanowiących podstawę do wzruszenia czynności prawnej, zainteresowany może dochodzić swoich roszczeń przed sądem ubezpieczeń społecznych właściwym dla swojego miejsca zamieszkania.

2. Fragment Informacji Rzecznika Praw Obywatelskich prof. Adama Zielińskiego za 1999 rok dotycząca ochrony praw osób niepełnosprawnych

18. Ochrony praw osób niepełnosprawnych

   A. Realizacja prawa do ochrony zdrowia

    W związku z wejściem w życie reformy ochrony zdrowia uległy ograniczeniu dotychczasowe prawa osób niepełnosprawnych. Dotyczy to w szczególności korzystania z przedmiotów otopedycznych oraz środków pomocniczych, gdzie nastąpiły drastyczne ograniczenia ilościowe, jakościowe, a także w zakresie możliwości naprawy przedmiotów i sprzętu oraz dostępu do leków. Rzecznik otrzymał ok. 100 listów indywidualnych i zbiorowych obywateli oraz organizacji osób niepełnosprawnych w sprawie ograniczeń dostępu do przedmiotów ortopedycznych i środków pomocniczych. W wystąpieniu do Ministra Zdrowia Rzecznik wskazał, że ograniczenie dostępu do przedmiotów ortopedycznych oraz środków pomocniczych nastąpiło po podniesieniu do rangi konstytucyjnej prawa osób niepełnosprawnych do zapewnienia szczególnej opieki zdrowotnej oraz pomocy w zabezpieczeniu egzystencji, przysposobieniu do pracy oraz komunikacji społecznej, a także po przyjęciu przez Sejm RP "Kart Praw Osób Niepełnosprawnych". W odpowiedzi RPO otrzymał pismo Pełnomocnika Rządu do Spraw Wprowadzania Powszechnego Ubezpieczenia Zdrowotnego o podjęciu prac nad zmianą obowiązującą przepisów. Nowela ta nastąpiła w listopadzie 1999 r., ale nie zmieniła radykalnie uprawnień obywateli w przedmiotowym zakresie.
    Trudna sytuacja dotyczy także niepełnosprawnych prowadzących dodatkową działalność w oparciu o środki finansowe uzyskane z Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych. Osoby te obowiązane są do opłacania składek na ubezpieczenie zdrowotne od wszystkich przychodów, co zwykle skutkuje pogarszaniem ich i tak trudnej sytuacji materialnej. Jak wynika z listów, sytuacja osób niepełnosprawnych jest szczególnie trudna, albowiem nie mogą one w dowolnym czasie zrezygnować z prowadzonej działalności bez konieczności zwrotu udzielonej pożyczki na utworzenie np. specjalnego stanowiska pracy. Z drugiej strony kontynuując działalność gospodarcza o znikomych dochodach kredytują kasy chorych i pogarszają swoją i tak trudną, sytuację materialną. Takiego rozwiązania nie da się pogodzić z normami konstytucyjnymi. O poparcie działań Rzecznika na rzecz zmian legislacyjnych, zgodnie z normami konstytucyjnymi oraz oczekiwaniami społecznymi w odniesieniu do osób niepełnosprawnych, Rzecznik wystąpił do Pełnomocnika Rządu do Spraw Osób Niepełnosprawnych. Nie otrzymał jednak w tej sprawie poparcia swojego stanowiska (Pełnomocnik uzależnił udzielenie odpowiedzi Rzecznikowi od stanowiska Pełnomocnika Rządu do Spraw Wprowadzania Powszechnego Ubezpieczenia Zdrowotnego).
 

    Trudna sytuacja osób niepełnosprawnych, a w szczególności problem zaopatrzenia w środki higieny osobistej, powszechnych usług telekomunikacyjnych, ograniczeń w zarobkowaniu, dyskryminacji w podejmowaniu działalności gospodarczej, przystosowania obiektów użyteczności publicznej do potrzeb osób niepełnosprawnych, będąca przedmiotem skargi jednego z lokalnych Stowarzyszeń Osób Niepełnosprawnych, została przez Rzecznika przedstawiona Pełnomocnikowi Rządu do Spraw Osób Niepełnosprawnych. Pełnomocnik podzielił w części zastrzeżenia i niepokoje Stowarzyszenia oraz udzielił zainteresowaniem obszernych wyjaśnień w podnoszonych kwestiach.
    Ograniczenia praw osób niepełnosprawnych dotyczyły również korzystania ze świadczeń zdrowotnych. Drastycznym przykładem tych ograniczeń jest limitowanie świadczeń rehabilitacyjnych w przypadku dzieci niepełnosprawnych na podstawie zarządzenia administracyjnego dyrektora jednego z publicznych zakładów opieki zdrowotnej.

   Sytuacja taka miała miejsce w przypadku rehabilitacji niepełnosprawnych dzieci, kiedy to na podstawie zarządzenia kierownika publicznego zakładu opieki zdrowotnej ograniczono do trzech zabiegi przysługujące bezpłatnie. Biuro RPO wystąpiło do Mazowieckiej Regionalnej Kasy Chorych z prośbą o wyjaśnienie sprawy. Po kilku ponagleniach, Biuro otrzymało odpowiedź, z której wynikało, że kwestionowane zarządzenie zostało uchylone i obecna działalność zakładu nie wywołuje zastrzeżeń u leczonych pacjentów.
    Rzecznik wystąpił też do Pełnomocnika Rządu do Spraw Osób Niepełnosprawnych w sprawie określenia przez Państwowy Fundusz Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych warunków dofinansowania ze środków Funduszu uczestnictwa niepełnosprawnych dzieci w turnusie rehabilitacyjnym. Pojawia się bowiem wątpliwość, czy osoba niepełnosprawna posiadająca prawo do zasiłku pielęgnacyjnego po ukończeniu 16 roku życia jest osobą, której przysługuje takie dofinansowanie, szczególnie, że Dyrektor PFRON wydał zalecenie nie udzielania dofinansowania osobom mającym ukończone 16 lat i nadal pobierającym zasiłek pielęgnacyjny, ale nie posiadającym orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, grupy inwalidzkiej lub o niezdolności do pracy w rolnictwie. osoby takie występowały więc do wojewódzkich zespołów ds. orzekania o niepełnosprawności, jednakże ich wnioski były oddalone z powołaniem się na to, że osobom takim przysługują uprawnienia na podstawie zaświadczenia lekarza publicznego zakładu opieki zdrowotnej, wydanego w oparciu o rozporządzenie Ministra Zdrowia i Opieki Społecznej z dnia 26.01.1998 r. w sprawie stanów zdrowia oraz szczególnych zasad, warunków i trybu wydawania zaświadczeń będących podstawą uzyskania zasiłku pielęgnacyjnego dla dziecka.

   Pełnomocnik Rządu do Spraw Osób Niepełnosprawnych odpisał, że należy uznać za prawidłowe uzależnienie rozpatrzenia wniosku o przyznanie dofinansowania ze środków PFRON do pobytu wniosku o przyznanie dofinansowania ze środków PFRON do pobytu na turnusie rehabilitacyjnym od posiadania orzeczenia o stopniu niepełnosprawności lub o niezdolności do pracy - w przypadku wszystkich osób, które ukończyły 16 rok życia, należy też uznać za całkowicie nieuzasadnione oddalanie przez powiatowe zespoły orzekające o stopniu niepełnosprawności wniosków o wydanie orzeczeń składanych przez osoby, które ukończyły 16 lat i nadal pobierają zasiłek pielęgnacyjny. Osoby takie muszą zatem w celu uzyskania dofinansowania do turnusu rehabilitacyjnego uzyskać orzeczenie o stopniu niepełnosprawności.

 B. Przewlekłość postępowań w sprawach o ustalenie niepełnosprawności

    Do Rzecznika wpłynęła grupa skarg od osób oczekujących od wielu miesięcy na rozpatrzenie ich odwołań od decyzji wojewódzkich zespołów ds. orzekania o stopniu niepełnosprawności skierowanych do organu orzeczniczego drugiej instancji, tzn. Krajowego Zespołu do Spraw Orzekania o Stopniu Niepełnosprawności. Przewlekłość postępowania, w procedurze ustalania stopnia niepełnosprawności uniemożliwia zainteresowanym dostęp do drogi sądowej oraz powoduje czasowe ograniczenia w korzystaniu z pomocy społecznej i rehabilitacji, zaopatrzenia w przedmioty ortopedyczne i środki pomocnicze, odpowiedniego szkolenia i zatrudnienia.
    Problem pojawił się w związku z realizacją zmian organizacyjnych wprowadzonych reformą administracji publicznej. Zdaniem Rzecznika wprowadzanie tych zmian i powoływanie nowych struktur w zakresie orzekania o stopniu niepełnosprawności, tj. powiatowych i wojewódzkich zespołów orzekających, nie powinno negatywnie wpływać na sytuację prawną obywateli. W wystąpieniu skierowanym do Pełnomocnika Rządu do Spraw Osób Niepełnosprawnych Rzecznik podkreślił, że sprawa wydolności i sprawności funkcjonowania zespołów orzekających w obu instancjach wymaga zbadania i podjęcia działań w celu przyspieszenia i usprawnienia prac związanych z orzekaniem o niepełnosprawności. Problem ten przedstawiono także Wojewodzie Mazowieckiemu, nadzorującemu działalność Wojewódzkiego Zespołu do Spraw Orzekania o Stopniu Niepełnosprawności w Województwie Mazowieckim, który na mocy ustawy jest zespołem orzekającym w drugiej instancji do czasu powołania wojewódzkich zespołów w nowoutworzonych województwach. W udzielonej odpowiedzi Pełnomocnik Rządu poinformował, że wystąpił do wszystkich wojewodów podkreślając ich ustawowe obowiązki w zakresie nadzoru nad działalnością powiatowych zespołów do spraw orzekania. Ponadto zapowiedział przeprowadzenie kontroli działalności Wojewódzkiego Zespołu w Warszawie. Do końca 1999 r., mimo pisma w tej sprawie, nie przesłano Rzecznikowi informacji o wynikach zapowiedzianej kontroli oraz dalszych działaniach Pełnomocnika. Z informacji uzyskanej od Wojewody Mazowieckiego wynika natomiast, że tylko nieliczni wojewodowie powołali na swym terenie wojewódzkie zespoły orzekające w drugiej instancji i że w 1999 r. Wojewódzki Zespół do Spraw Orzekania o Stopniu Niepełnosprawności przy Wojewodzie Mazowieckim przyjmował i rozpatrywał odwołania niemal z całego kraju.
    W celu całościowej oceny sytuacji Rzecznik wystąpił do wszystkich wojewodów na terenie kraju z prośbą o poinformowanie, czy i kiedy w danym województwie powołano Wojewódzki Zespół do Spraw Orzekania o Stopniu Niepełnosprawności, czy przejęto stosowną dokumentację z Zespołu działającego w Województwie Mazowieckim i czy podjęto merytoryczną działalność w zakresie orzekania o stopniu niepełnosprawności. Do końca 1999 r. jedynie dwóch Wojewodów (Podlaski i Lubuski) odpowiedziało na wystąpienie i poinformowało o powołaniu lokalnych Zespołów.

C. Dostęp osób niepełnosprawnych do programów telewizyjnych 

    Rzecznik wystąpił do Prezesa Zarządu TVP S.A. w sprawie niedostatecznej liczby programów emitowanych przez Telewizję Polską dostosowanych do potrzeb osób niesłyszących. Skargi kierowane do Rzecznika wskazują również na emitowanie programów tłumaczonych na język migowy lub uzupełnionych teletekstem w porach niewielkiej oglądalności. Ustawa z dnia 27.VIII.1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych oraz uchwała Sejmu z dnia 1.VIII.1997 r. – Karta Praw Osób Niepełnosprawnych zapewniają osobom niepełnosprawnym, a więc także i niesłyszącym, prawo do uczestnictwa w życiu społecznym i prawo do życia w środowisku wolnym od barier funkcjonalnych tym w komunikowaniu się i w dostępie do informacji. Biorąc pod uwagę obecną – w ocenie zainteresowanych niewielką – liczbę programów telewizyjnych przeznaczonych do oglądania także przez osoby niesłyszące należy dojść do wniosku, że prawa osób niesłyszących nie są respektowane.

    W odpowiedzi Prezes Zarządu TVP S.A. zapewnił, że Telewizja Polska ma na uwadze osoby niepełnosprawne, w tym niedosłyszące i przedstawił strategiczne założenia programowe dotyczące programów dla osób niepełnosprawnych oraz poinformował Rzecznika o dotychczasowych działaniach TVP S.A. na rzecz osób niesłyszących.

    Kwestia prawa do prywatności inwalidów, w których książeczkach ujawniony jest rodzaj schorzenia, omówiona została w rozdziale o ochronie prywatności.

3.  10. Bezrobocie i pomoc społeczna

    Rzecznik z własnej inicjatywy podjął sprawę sprzeczności niektórych przepisów ustawy z dnia 14.XII.1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu z wyrażonymi w Konstytucji RP zasadami sprawiedliwości społecznej (art. 2), równości i niedyskryminacji (art. 32 i 33) oraz zabezpieczenia społecznego obywateli pozostających bez pracy nie z własnej woli i nie mających innych środków utrzymania (art. 67 ust. 2). W celu jej wyeliminowania Rzecznik wystąpił do Ministra Pracy i Polityki Społecznej wskazując, że ustawa ta uzależnia skorzystanie z podwyższonego zasiłku przedemerytalnego od rozwiązania stosunku pracy z przyczyn leżących po stronie zakładu pracy oraz stwarza możliwość skorzystania ze świadczenia przedemerytalnego według złagodzonych kryteriów przez osoby, z którymi stosunek pracy lub stosunek służbowy uległ rozwiązaniu także z przyczyn leżących po stronie pracodawcy. Te regulacje nie odnoszą się zatem do osób, których stosunki pracy ustają w wyniku wygaśnięcia stosunku pracy, a więc także na skutek śmierci pracodawcy lub niezaproponowania nowych warunków pracy pracownikom administracji publicznej, którzy tracą dotychczasową pracę w związku z reformą tej administracji. W ocenie Rzecznika rozwiązanie takie narusza zasadę sprawiedliwości społecznej i zasadę równego traktowania obywateli przez władze publiczne. Rzecznik wskazał także, że ustawa uzależnia prawo bezrobotnego do zasiłku dla bezrobotnych m.in. od tego, czy w okresie 18 miesięcy poprzedzających dzień zarejestrowania prowadził działalność zarobkową, z której osiągał określone ustawą wynagrodzenie lub dochód, albo wystąpiły inne okresy uwzględniane w 365 dniach uprawniających do zasiłku. Ustawa stanowi jednocześnie, że okres pobierania zasiłku dla bezrobotnych rozpoczyna swój bieg po upływie 7 dni od dnia zarejestrowania. Zdarza się jednak, że osoby zarejestrowane muszą dochodzić na drodze sądowej wydania świadectwa pracy i uzyskują wprawdzie pozytywne orzeczenie sądowe, lecz po czasie, w którym zasiłek mógłby być przyznany. Zdaniem Rzecznika konieczne jest wprowadzenie przepisu, iż w takich przypadkach okres uprawniający do zasiłku dla bezrobotnych rozpoczyna swój bieg od dnia uprawomocnienia się pozytywnych dla nich orzeczeń sądowych. W udzielonej odpowiedzi Minister Pracy i Polityki Społecznej podzielił stanowisko Rzecznika i poinformował, że zostanie ono przedstawione Sejmowej Komisji Polityki Społecznej. Z informacji uzyskanych w trybie roboczym wynika, iż prace legislacyjne nad omawianą ustawą toczą się już w Sejmie.
    Rzecznik Praw Obywatelskich był adresatem skarg na decyzje ośrodków pomocy społecznej odmawiające wypłaty świadczeń pieniężnych określonych przepisami ustawy z dnia 29.XI.1990 r. o pomocy społecznej. Prowadziło to do naruszenia prawa do pomocy społecznej, ponieważ osoby ubiegające się o pomoc spełniały warunki do jej otrzymania, a decyzje odmowne uzasadnione były wyłącznie brakiem środków finansowych. Kwestie takich naruszeń prawa do pomocy społecznej Rzecznik przedstawił w wystąpieniu do Ministra Pracy i Polityki Społecznej podnosząc, że brak odpowiednich środków spowodował ograniczenie wypłaty zasiłków okresowych, które należą do fakultatywnych form pomocy społecznej. Ośrodki pomocy społecznej podkreślały w uzasadnieniach swych decyzji, że przyznane na 1999 r. środki finansowe wystarczają zaledwie na wypłatę świadczeń obligatoryjnych. Rzecznik podkreślił, że decyzje odmowne dotyczą najczęściej bezrobotnych, którzy utracili prawo do pobierania zasiłku. Bezrobocie bowiem jest nadal podstawowym powodem przyznania pomocy społecznej, szczególnie w formie świadczenia pieniężnego. Po utracie zasiłku dla bezrobotnych na skutek upływu czasu jego pobierania bezrobotny, który spełnia kryterium ubóstwa, może ubiegać się o świadczenia z ustawy z dnia 29.XI.1990 r. o pomocy społecznej. Z danych o bezrobociu wynika, że z roku na rok maleje udział osób pobierających zasiłki w ogólnej liczbie zarejestrowanych bezrobotnych. Skutkiem ograniczenia prawa do zasiłków z tytułu bezrobocia jest zwiększone zapotrzebowanie na ochronę socjalną bezrobotnych opartą na pomocy społecznej.     Zarazem środki na aktywne formy przeciwdziałania bezrobociu przeznaczone na roboty publiczne były w 1998 r. w ujęciu realnym o 45% niższe od zaplanowanych w roku ubiegłym. Wobec tak znacznego ograniczenia środków na roboty publiczne, gminy utraciły możliwość prowadzenia działań uzupełniających pomoc społeczną, czyli kierowania ubiegających się o pomoc do wykonywania robót publicznych.

    Ustawa o pomocy społecznej nie przewiduje dla bezrobotnego, który utracił prawo do zasiłku z tytułu bezrobocia – poza osobami samotnie wychowującymi co najmniej jedno dziecko uprawnionymi do gwarantowanego zasiłku okresowego – prawa do stałego świadczenia pieniężnego. Na problem ten zwrócił uwagę Trybunał Konstytucyjny stwierdzając, że ,,kwestia zabezpieczenia bezrobotnych w stałe świadczenia, zapewniające im zaspokojenie podstawowych potrzeb życiowych, nie znalazła gwarancji w ustawie o pomocy społecznej”. Na podstawie art. 2 ust. 4 ustawy można odmówić przyznania zasiłku z uwagi na ograniczone możliwości pomocy społecznej. Również wysokość zasiłku okresowego uzależniona jest od możliwości pomocy społecznej. Decyzje o odmowie przyznania zasiłku podlegają kontroli sądu administracyjnego. Wiele osób biednych i niezaradnych nie jest jednak w stanie dochodzić swych praw przed NSA. Nie jest rzeczą Rzecznika Praw Obywatelskich wypowiadanie się na temat polityki państwa w omawianej dziedzinie. Wydaje się w każdym razie, że ścisły związek między potrzebami w zakresie pomocy społecznej, a sytuacją na rynku pracy powinien doprowadzić do ustanowienia także formalnych relacji między zatrudnieniem a pomocą społeczną. Pożądane byłoby w szczególności określenie obowiązku i zasad współpracy ośrodków pomocy społecznej z urzędami pracy w zakresie zwiększania szans zatrudnienia osób, zwłaszcza zagrożonych trwałym bezrobociem, a także rozważenie możliwości wprowadzenia do pomocy społecznej świadczenia dla osób, które utraciły prawo do zasiłku z tytułu bezrobocia oraz znajdują się w ubóstwie. Z prowadzonych przez Główny Urząd Statystyczny w ciągu ostatnich lat analiz wynik, że ubóstwo lat 90-tych w Polsce częściej dotyczy ludzi młodych, w tym przede wszystkim dzieci. Już w 1998 r. bez mała co druga osoba żyjąca w skrajnym ubóstwie nie miała ukończonych 19 lat, a co trzecia – 14 roku życia. Ograniczenie pomocy społecznej może zatem doprowadzić do naruszenia praw osób należących do grup społecznych, pozostających pod szczególną ochroną zgodnie z art. 71 ust. 1 Konstytucji i z ratyfikowanym przez Polskę art. 14 ust. 1 Europejskiej Karty Społecznej. Zmiana zakresu świadczeń w ramach nowych rozwiązań prawnych opieranych coraz szerzej na systemach składkowych, jak również ograniczających krąg osób uprawnionych, powoduje rozszerzanie tytułów do korzystania z pomocy społecznej. Z docierających do Rzecznika sygnałów wynika, że istnieją trudności w uzyskaniu przewidzianych w tych przepisach świadczeń. W rezultacie zapowiedź udzielania pomocy społecznej okazuje się w wielu przypadkach zapowiedzią bez pokrycia.

    W powołanym wcześniej wystąpieniu do Ministra Pracy i Polityki Społecznej Rzecznika skoncentrowano się na kwestiach dotyczących m.in.:

• braku odpowiedniego zabezpieczenia zadań dotyczących prowadzenia placówek opiekuńczo-wychowawczych, wsparcia dla rodzin zastępczych oraz świadczeń dla usamodzielniających się wychowanków,

• braku realizacji nałożonego na Radę Ministrów obowiązku określenia kryteriów i wysokości świadczenia z wykorzystaniem wyników badań kosztów utrzymania i minimum socjalnego,

• poszerzenia udziału usług opiekuńczych oraz powiększenia bazy placówek pomocy instytucjonalnej,

• naruszania praw nabytych do gwarantowanego zasiłku okresowego,

• regulacji przeniesienia do innego domu pomocy społecznej w uzasadnionych wypadkach bez zgody zainteresowanej osoby,

• zasad potrącania ze świadczeń emerytalno-rentowych należności z tytułu opłat za pobyt w domu pomocy społecznej.

    W odpowiedzi Minister Pracy i Polityki Społecznej odnosząc się do kwestii odmów przyznania zasiłków okresowych stwierdził, że ma to miejsce w sytuacjach, gdy bezrobotny odmawia współdziałania przy realizacji planu uzyskania samodzielności finansowej lub gdy występuje rażąca dysproporcja między udokumentowanym dochodem a rzeczywistą sytuacją rodziny. Minister podkreślił, że w praktyce każda osoba zainteresowana, również najbardziej niezaradna przy pomocy pracownika socjalnego ma możliwość dochodzenia swoich praw przed organem II instancji, a w dalszej kolejności przed NSA. Minister zapowiedział także pilne zakończenie prac nad przyznaniem prawa do gwarantowanego zasiłku okresowego przez okres do ukończenia przez dziecko 15 roku życia oraz zasadami potrącania ze świadczeń emerytalno-rentowych należności za pobyt w domu pomocy społecznej. Odnosząc się do zarzutu, że środki przeznaczone na roboty publiczne w 1999 r. uległy drastycznemu obniżeniu Minister podkreślił, że w 1999 r. stosunek udziału wydatków na aktywne formy przeciwdziałania bezrobociu do ogółu wydatków z Funduszu Pracy jest wyższy niż w roku 1998: wyższe środki przewidziano na te formy aktywizacji zawodowej bezrobotnych, które są bardziej skuteczne i efektywne. Z uwagi jednak na ograniczone środki Funduszu Pracy na aktywne formy przeciwdziałania bezrobociu, mogą one jedynie w ograniczonym zakresie przyczynić się do poprawy sytuacji bezrobotnych i ich rodzin będących w szczególnie trudnej sytuacji materialnej.
 

    Wobec sygnałów o nie wypłacaniu świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej o charakterze obligatoryjnym, w tym w szczególności rent socjalnych, Rzecznik wystąpił do Ministra Pracy i Polityki Społecznej z wnioskiem o możliwie pilne podjęcie działań eliminujących przypadki naruszania prawa do pomocy społecznej. Rzecznik podkreślił, że brak środków finansowych nie może stanowić uzasadnienia dla ograniczenia prawa do świadczeń obligatoryjnych z pomocy społecznej. W odpowiedzi Minister Pracy i Polityki Społecznej poinformował, że zostanie uruchomiona ostatnia część środków rezerwowych zaplanowanych w budżecie państwa na 1999 r., z przeznaczeniem na uzupełnienie budżetów wojewodów na zadania rządowe realizowane przez gminy, do których zalicza się m.in. renty socjalne.

    Wobec pojawiających się w skargach do RPO argumentów, że problem braku środków na świadczenia z pomocy społecznej może być spotęgowany niewłaściwymi zasadami podziału i gospodarki finansami publicznymi, przeznaczonymi na cele pomocy społecznej Rzecznik wystąpił do Marszałka Sejmu RP z wnioskiem o zlecenie Najwyższej Izbie przeprowadzenia kontroli dla zbadania tego problemu. W uzasadnieniu wniosku Rzecznik stwierdził m.in., że z bezpośrednich spotkań i rozmów z pracownikami socjalnymi wynika, że najwięcej kontrowersji wywołuje sposób przekazywania dotacji z budżetu państwa do gmin. Dotacje na realizację zadań z pomocy społecznej ustalane są w drugiej połowie roku. Powoduje to trudności w prawidłowym planowaniu pracy w ośrodkach pomocy społecznej. Zastrzeżenia budziły także zasady przekazywania przez wojewodów środków na zadania zlecone (opóźnienia i niejasne zasady obliczania miesięcznych transz), co powodowało w wielu wypadkach nieterminowe udzielanie świadczeń obligatoryjnych (np. rent socjalnych). Niedoszacowanie budżetu w pierwszej połowie roku wymusza z kolei ,,kredytowanie” realizacji obligatoryjnych zadań zleconych przez budżety samorządowe. Zagrożenie dotyczy przede wszystkim praw osób bezrobotnych. Zwiększone zapotrzebowanie na pomoc społeczną występuje w regionach północnej części Polski oraz wzdłuż wschodniej granicy Polski. Być może zasady podziału środków budżetu państwa na zadania zlecone nie uwzględniają w dostatecznym stopniu regionalnego zróżnicowania zapotrzebowania na pomoc społeczną. Dotyczy to zarówno podziału na szczeblu centralnym, jak i wojewódzkim. Problemem pozostaje także kwestia prawidłowości adresowania pomocy społecznej do konkretnych osób i rodzin rzeczywiście jej potrzebujących. Skarżący się do Rzecznika obywatele zwracają uwagę, że pomoc otrzymują także osoby, którym pomoc się nie należy. W odpowiedzi przewodniczący Sejmowej Komisji Polityki Społecznej poinformował, iż w dniu 14.X.1999 r. zgłosił do Marszałka Sejmu RP propozycję przeprowadzenia kontroli przez Najwyższą Izbę Kontroli w zakresie zabezpieczenia odpowiednich środków finansowych na realizację wypłat świadczeń obligatoryjnych pomocy społecznej w 1999 r.

    13.I.1999 r. Rzecznik skierował do Ministra Pracy i Polityki Społecznej wystąpienie w sprawie naruszania praw kobiet oraz dzieci w niektórych schroniskach prowadzonych przez organizacje społeczne, Kościół Katolicki i inne kościoły, związki wyznaniowe, fundacje i stowarzyszenia, które zawarły z Ministrem Pracy i Polityki Społecznej w tym względzie odpowiednie porozumienie. Naruszenia polegały m.in. na zmuszeniu do nieodpłatnej pracy w wymiarze 12 godzin na dobę, zakazie opuszczania schroniska bez zezwolenia, stosowaniu się do instrukcji kierowniczki schroniska i opiekunki przy sprawowaniu opieki nad własnym dzieckiem. RPO poinformował, że otrzymał w tej sprawie “list otwarty”, sygnalizowany przez Centrum Praw Kobiet, trzynaście innych stowarzyszeń, fundacji i federacji oraz osoby fizyczne działające na rzecz obrony praw kobiet. Rzecznik prosił o informacje o trybie i wynikach kontroli prowadzonych przez właściwą komórkę Ministerstwa w tych domach, a także o koncepcji przewidywanych zmian w organizacji i funkcjonowaniu placówek pomocy społecznej, które świadczą – poza wymaganymi dla domów pomocy społecznej standardami – usługi osobom wymagającym całodobowej opieki. Minister Pracy i Polityki Społecznej w odpowiedzi z 9.II.1999 r. stwierdził, że udzielanie pomocy osobom bezdomnym jest zadaniem własnym wykonywanym przez organy jednostek samorządu terytorialnego, które wypełniając zapisy ustawowe m.in. zlecają prowadzenie placówek działających na rzecz osób bezdomnych przeważnie organizacjom pozarządowym według własnego wyboru. Ministerstwo Pracy i Polityki Społecznej na podstawie zawieranych umów, których przedmiotem są dotacje celowe, wspiera w niewielkim stopniu finansowo funkcjonującą sieć placówek, w ramach posiadanych środków finansowych. Organizacje pozarządowe są samodzielnymi podmiotami, prowadzącymi integralne placówki o określonych przez ich władze statutowe zasadach funkcjonowania i regulaminach określających zasady przebywania w nich osób bezdomnych. Ministerstwo podejmować może wobec nich jedynie działania kontrolne, których celem jest uzyskanie wiedzy o sposobie wykorzystywania przekazanych środków finansowych i określanie zasadności ewentualnego kierowania dalszego wsparcia finansowego do kontrolowanej placówki. Minister zakwestionował część zarzutów zawartych w przekazanym ,,liście otwartym”, wskazując przy tym, że ,,zamierzone uchwalenie ustawy o współpracy administracji publicznej z organizacjami pozarządowymi (ustawa ta jest obecnie na etapie uzgodnień międzyresortowych), przyczyni się do precyzyjnej selekcji podmiotów ubiegających się o otrzymanie zlecenia na wykonywanie zadań państwowych, z punktu widzenia ich wiarygodności oraz spowoduje bardziej efektywne i roztropne dysponowanie środkami publicznymi”.

4.  17. Ochrona praw dzieci i młodzieży

  A. System opieki nad dziećmi umieszczonymi poza rodziną

    Poprzednie Informacje RPO wskazywały na zły stan systemu opieki nad dziećmi i potrzebę zaprezentowania spójnej koncepcji reformy tej sfery. Stan ten w roku 1999 jeszcze się pogorszył. Reforma dopiero się zaczęła - zadania realizowane przez placówki wychowawcze i rodziny zastępcze zostały przeniesione z dniem 1 stycznia 1999 r. z resortu edukacji narodowej do resortu pracy i polityki społecznej – i trudno zauważyć jej pozytywne skutki. Sygnały o poważnych trudnościach finansowych kierowały wszystkie rodzaje placówek oraz instytucje, w których przebywają dzieci pozbawione opieki rodziny. W budżecie nadal zaniżone były dotacje dla publicznych placówek opieki całodobowej nad dziećmi; zagrożony został byt części placówek niepublicznych i przebywających w nich dzieci. Złe oszacowanie liczby dzieci w umieszczonych w rodzinach zastępczych, a w następstwie brak zabezpieczenia należnej im pomocy pieniężnej, spowodowało negatywne następstwa dla rodzin zastępczych w wielu regionach kraju.

    Rzecznik wskazał powyższe problemy Ministrowi Finansów w wystąpieniu z dnia 1.VI.1999 r. Przypomniał, że wielokrotnie w ostatnich latach sygnalizował Ministerstwu Edukacji Narodowej narastające problemy związane z finansowaniem placówek opiekuńczo-wychowawczych (informacje MEN o wydatkach budżetowych na zakłady opiekuńczo-wychowawcze nie ilustrowały rzeczywistych kosztów ich funkcjonowania, gdyż placówki zabezpieczały podstawowe potrzeby dzięki sponsorom i ogólnonarodowym kwestom). RPO szczególnie podkreślił potrzeby tzw. specjalnych ośrodków szkolno-wychowawczych, które są jedyną szansą kształcenia i rehabilitacji dla wielu dzieci niepełnosprawnych. Tylko 4 (spośród 427) zostały umieszczone w wykazie szkół i placówek o znaczeniu regionalnym, których prowadzenie należy do samorządu województwa. Tymczasem część z nich posiada wyspecjalizowaną bazę i kadrę, w następstwie – wychowanków z terenu niemal całego kraju. Ich prowadzenie przerośnie możliwości powiatów.

    RPO zwrócił się do Wicepremiera o rozważenie możliwości:

• podjęcia prac nad zinwentaryzowaniem bieżących potrzeb placówek opieki całodobowej dla dzieci i uruchomienie środków z rezerwy budżetowej,

• stworzenia spójnych zasad finansowania tych placówek w przyszłości,

• rozważenia potrzeby zmiany ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych po to, by rozszerzyć dostęp do środków PFRON dzieciom niepełnosprawnym oraz placówkom prowadzącym ich rehabilitację.

    W udzielonej w dniu 10.IX.1999 r. odpowiedzi Minister Finansów stwierdził, że w ramach wdrażania reformy administracyjnej państwa rozpoczęto zmiany w systemie opieki nad dzieckiem, natomiast trwające prace ustawodawcze mają na celu stworzenie nowej formuły sprawowania takiej opieki oraz takich zmian w instytucjonalnych formach opieki, które zapewnią warunki do udzielania komplementarnej pomocy dziecku i rodzinie. Po przyjęciu przez Radę Ministrów projektowanych zmian właściwi ministrowie przedłożą informację zawierającą szczegółowe propozycje rozwiązań.

    Podobny problem braku odpowiedzialności za określenie i zabezpieczenie środków finansowych do realizacji praw dzieci – zagwarantowanych zarówno w Konstytucji, jak i w ustawie – wystąpił w związku z organizacją zajęć rewalidacyjno-wychowawczych. Dotyczył grupy dzieci i młodzieży upośledzonych umysłowo w stopniu głębokim.

    Spoczywający na państwie obowiązek zabezpieczenia praw grup dzieci w szczególnie trudnej sytuacji nie może być realizowany dopiero po uzyskaniu pełnego rozeznania potrzeb zaspokajanych przez placówki, określenia standardu udzielanych przez nie świadczeń, a nawet – po ustaleniu liczby istniejących placówek, na co zwrócił uwagę Rzecznik w nawiązaniu do korespondencji w sprawie dostępu do świadczeń medycznych w placówkach dla dzieci małych i niepełnosprawnych, prowadzonej z Ministrem – Koordynatorem Reform Społecznych i Ministrem Zdrowia i Opieki Społecznej.

    Dotacje i subwencje na te cel nie były zabezpieczone w wystarczającym stopniu już w latach 1997/98 i 1998/99. Czynione przez RPO we wrześniu 1999 r. starania nie przyniosły rezultatu. Z kolejnych odpowiedzi przekazanych przez Ministerstwo Edukacji Narodowej wynika, że zajęciami w połowie roku 1999 nie było objętych 1 099 dzieci (5 315 korzystało z nich). W 1997 r. zajęcia te uznano za realizację obowiązku szkolnego, jednakże, jak podaje MEN, znaczna część kuratorów oświaty nie uwzględniła w następnych latach dzieci z upośledzeniem umysłowym w stopniu głębokim w swoich sprawozdaniach, nie zadbała także o zapisanie ich do odpowiedniego typu szkoły, co uniemożliwiło właściwe naliczenie potrzeb finansowych. Ministerstwo podjęło szereg działań dla zapewnienia tej grupie dzieci dostępu do kształcenia: dla potrzeb statystyki wydzielono te zajęcia i uszczegółowiono rodzaje niepełnosprawności, co pozwala na odpowiednie podzielenie subwencji oświatowej i uwzględnienie w niej wszystkich placówek realizujących to zadanie; odpowiednio uregulowano podział części oświatowej subwencji ogólnej w przepisach. Zorganizowano także kurs dla nauczycieli organizujących i prowadzących zajęcia rewalidacyjno-wychowawcze, którego uzupełnieniem będzie podręcznik.

    W dniu 1.II.1999 r RPO wystąpił do Ministra – Koordynatora Reform Społecznych – w sprawie zapewnienia usług medycznych dzieciom przebywającym w placówkach opieki całodobowej. Zasygnalizował w nim, że z cytowanych w prasie wypowiedzi wnioskować należy, że w okresie wprowadzania reformy nie ma jasności nie tylko co do możliwości i zasad świadczenia usług medycznych przez służby medyczne na rzecz dzieci (także osób w podeszłym wieku), przebywających w placówkach opieki całodobowej, na terenie tychże placówek, ale także co do środków, z jakich mają być finansowane usługi medyczne. RPO prosił o podjęcie działań w celu spowodowania zapewnienia takim placówkom określonych standardów funkcjonowania, a tym samym zabezpieczenia podstawowych praw przebywających w nich, szczególnie pokrzywdzonych dzieci.
 

    W kolejnym wystąpieniu w tej samej sprawie z 19.V.1999 r. do Ministra Zdrowia Rzecznik interesował się w szczególności:

• czy rozważana jest, po uzgodnieniach dotyczących finansowania, możliwość organizowania opieki lekarskiej, także specjalistycznej, na terenie placówek opieki całodobowej dla dzieci (zwłaszcza w specjalnych ośrodkach szkolno-wychowawczych dla dzieci niepełnosprawnych ruchowo, niesłyszących, dzieci z zaburzeniami sprzężonymi, w domach dziecka dla dzieci do lat trzech, w zakładach leczniczo-wychowawczych, ośrodkach rehabilitacyjno-wychowawczych i rehabilitacyjno-terapeutycznych i innych placówkach, m.in. policyjnych izbach dziecka, schroniskach dla nieletnich oraz zakładach poprawczych),

• czy problemy związane z finansowaniem i organizowaniem opieki pielęgniarskiej i lekarskiej dotyczą także domów pomocy społecznej, w których konieczna jest stała opieka medyczna,
  na jakim etapie znajduje się opracowanie standardów usług medycznych dostępnych w placówkach opieki całodobowej (głównie – w ośrodkach szkolno-wychowawczych) i dziennej (ośrodkach rehabilitacyjno-terapeutycznych, rehabilitacyjno-wychowawczych i in.) przy leczeniu i rehabilitacji dzieci z określonymi typami niepełnosprawności.

    Minister Zdrowia poinformował, że placówki opiekuńczo-wychowawcze prowadzone są w większości przez jednostki samorządu terytorialnego i te organy, a nie kasy chorych, odpowiadają za ich działalność. Jednocześnie adresat poinformował, że zostały wznowione prace nad projektem ustawy o kompleksowej rehabilitacji dzieci i młodzieży. Minister poinformował też, że w domach pomocy społecznej, w których występuje duże zapotrzebowanie na świadczenia medyczne, którego nie można zaspokoić w ramach funkcjonowania jednostek organizacyjnych służby zdrowia finansowanych przez kasy chorych, może ulec podwyższeniu stawka kapitacyjna dla lekarzy pierwszego kontaktu, którzy obejmują domy pomocy społecznej, co powinno ułatwić dostępność i poprawić jakość pracy lekarzy podstawowej opieki zdrowotnej. Dyrektor domu pomocy społecznej w uzasadnionych przypadkach może zwiększyć zatrudnienie lekarzy specjalistów w ramach środków przeznaczonych na funkcjonowanie domu, jednak koszty z tym związane będą musiały być poniesione przez dom pomocy społecznej.

    B. Rodzinne formy opieki nad dziećmi

    Kwestię braku przepisów, które nakazałyby – przy umieszczaniu dziecka poza rodziną naturalną – priorytet dla korzystniejszych dla dziecka i tańszych form rodzinnych Rzecznik sygnalizował w swych wcześniejszych wystąpieniach. Wyniki wizyt przeprowadzanych z inicjatywy RPO w placówkach opiekuńczo-wychowawczych potwierdzały tezę, że nadmierny rozrost tych placówek narusza podstawowe prawo dziecka – prawo do wychowania w rodzinie. Wielu wychowanków placówek mogło pozostać w rodzinie naturalnej pod warunkiem udzielenia jej odpowiedniego wsparcia lub, do czasu usamodzielnienia się, znaleźć środowisko zbliżone do rodzinnego. Przejęcie dzieci przez placówki państwowe nie zabezpieczało w należytym stopniu realizacji funkcji wychowawczych. Nie zapewniało – mimo bardzo wysokich kosztów funkcjonowania placówek typu zakładowego – godziwych warunków bytowych. Nie dawało też przygotowania do samodzielnego, dorosłego życia.

    W dniu 17.VIII.1999 r. RPO skierował do Ministra Sprawiedliwości wystąpienie w sprawie potrzeby wprowadzenia do Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, a także Kodeksu postępowania cywilnego przepisów, które sprzyjałyby rozwojowi rodzinnych form opieki nad dzieckiem. Zdaniem Rzecznika w zbyt wielu przypadkach w niedługim czasie po umieszczeniu dziecka poza rodziną dochodzi do przejęcia przez państwo całkowitej (także finansowej) odpowiedzialności za dziecko, zaś rodzina pozostawiona sama sobie ulega degradacji, co skazuje dziecko na pobyt w placówce do czasu usamodzielnienia się. Współcześnie nie tworzy się systemów opieki nad dzieckiem pozbawionym opieki rodziców w oparciu o placówki typu zakładowego, a także nie dopuszcza się umieszczenia dzieci poza rodziną bez jednoczesnego podjęcia z nią pracy socjalnej – preferowane są środki pomocy skierowane do samych rodziców, aby mogli sprostać swym obowiązkom względem dziecka. Państwo powinno wspomagać (nie zaś zastępować) rodziców, którzy są głównie odpowiedzialni za zapewnienie warunków życia niezbędnych dla rozwoju ich dziecka. Rzecznik wskazał, że przepisy Kodeksu rodzinnego nie ustalają pierwszeństwa rodzinnopodobnych form opieki nad dzieckiem pozbawionym stale lub czasowo opieki rodzicielskiej. W przypadkach nagłych rodziny zastępcze nie są w obecnym stanie prawnym alternatywą dla pogotowi opiekuńczych, co zagraża dobru kierowanych do tych zakładów małoletnich, w szczególności jednak – dzieci małych, rozbitych emocjonalnie i niezaradnych, z uwagi na przebywające tam dzieci trudne.

    Zmiany w przepisach Krio i Kpc powinny umożliwić, w przypadku umieszczenia dziecka poza rodziną, ustalenie zarówno działań, do jakich sąd może zobowiązać rodziców (możliwa jest np. współpraca z ośrodkiem pomocy społecznej lub centrum pomocy rodzinie, utrzymywanie stałych kontaktów z określonymi specjalistami i in.), jak i sposobu wykonywania kontroli sądu nad realizacją zobowiązań przez rodziców i pracą instytucji, których celem jest pomoc rodzinie. Obowiązujące przepisy sprzyjają rozluźnianiu więzi między dzieckiem a rodzicami, których władza rodzicielska została ograniczona przez umieszczenie dziecka w placówce lub rodzinie zastępczej. W obu tych przypadkach odmiennie ukształtowana jest odpłatność za pobyt dzieci. Niedoskonałości opisywanego systemu wydają się wynikać głównie z tego, że jest on tworzony “obok” istniejącego z mocy ustawy obowiązku alimentacyjnego, ciążącego na rodzicach. W przypadkach pobytu dzieci w placówkach możliwe jest jednoczesne świadczenie orzeczonych alimentów na rzecz dziecka i ponoszenie wyznaczonej odpłatności, podczas gdy rodzice uiszczający alimenty na rzecz dziecka w rodzinie zastępczej zwolnieni są od odpłatności za pobyt; inaczej także rozwiązana jest kwestia rent rodzinnych.

    W wystąpieniu tym Rzecznik zwrócił także uwagę na konieczność podniesienia do regulacji rangi ustawowej przepisu pozwalającego na wypełnienie konstytucyjnego obowiązku państwa do ochrony dziecka przed przemocą, okrucieństwem, wyzyskiem i demoralizacją (art. 72 ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 2 Konstytucji RP).

    W udzielonej w dniu 8.IX.1999 r. odpowiedzi Minister Sprawiedliwości stwierdził, że Ministerstwo opowiada się za stabilnością prawa, wspierając tylko niezbędne zmiany. Środki pozostające w dyspozycji sądu opiekuńczego mogą być stosowane przez sąd elastycznie. Istotną przeszkodą dla spełnienia postulatu szerszego wsparcia rodziny naturalnej dziecka, nad którym została roztoczona zastępcza forma pieczy, jest brak jakichkolwiek instytucji podejmujących pracę z taką rodziną. Sądowi kuratorzy rodzinni są najbliżej tego celu, jednak zakres ich zadań jest znacznie szerszy, stąd ich praca z rodziną była wyrywkowa. Zdaniem Ministra nic nie stoi na przeszkodzie, aby sądy nakazywały rodzinom współpracę z pracownikami socjalnymi i ustanawiały odpowiednie formy kontroli, nasuwa się jednak pytanie, jaki podmiot poniesie koszty takiej pomocy. Synchronizacja obowiązku alimentacyjnego z odpłatnością dziecka w rodzinie zastępczej lub placówce wychowawczej jest możliwa przy większej aktywności zainteresowanych (placówek, rodzin zastępczych, rodziców naturalnych). Minister popiera koncepcję utworzenia kategorii rodzin zastępczych gotowych do interwencyjnego, bezzwłocznego przejęcia pieczy nad dzieckiem porzuconym, jednakże inicjatywa legislacyjna – także w tym względzie – należy do Ministra Pracy i Polityki Socjalnej, gdyż jest on organem zwierzchnim w stosunku do placówek opiekuńczo-wychowawczych. Część sygnalizowanych przez RPO problemów została rozwiązana w projekcie zmian ustawy o pomocy społecznej.

    W ciągu 1999 r. rosła liczba listów kierowanych do RPO przez rodziny zastępcze w związku z niewywiązywaniem się przez państwo z zawartych z tymi rodzinami umów o pomocy pieniężnej na częściowe pokrycie kosztów utrzymania umieszczonych w nim dzieci (w sumie ok. 100 skarg). Dochodzenie tych świadczeń, których gwarantem jest Skarb Państwa, było możliwe na drodze sądowej. Prawo to przysługiwało rodzinom zastępczym, jak również jednostkom samorządu, co RPO wskazywał w korespondencji prowadzonej ze starostami powiatów, prezydentami miast oraz wojewodami. Zarządy miast, np. Włocławka, sygnalizowały możliwość skorzystania z takiej drogi w związku z naruszeniem postanowień konstytucyjnych zapewniających jednostkom samorządu terytorialnego dochody na nałożone zadania ustawowe.

    W większości odpowiedzi – po przedstawieniu analizy wydatków na zabezpieczenie pomocy dla rodzin zastępczych oraz liczby interwencji podejmowanych w celu uzyskania środków pieniężnych na zabezpieczenie braków – informowano o proporcjonalnym obniżaniu w poszczególnych powiatach i miastach wypłacanych dla tych rodzin świadczeń, a niekiedy także o wstrzymaniu wypłat na zagospodarowanie nowych rodzin i usamodzielnienie wychowanków. Niedoszacowanie planu finansowego nastąpiło zarówno w 1998 r., jak i 1999 r.; braki te wielokrotnie zgłaszane były naczelnym organom administracji przez podmioty realizujące to zadanie z zakresu administracji rządowej. Środki na pełne zabezpieczenie potrzeb rodzin zastępczych wyasygnowano z budżetu dopiero w listopadzie, w związku z czym przesłane w końcu roku odpowiedzi zawierały informacje o możliwości uzupełnienia świadczeń płaconych zaliczkowo, a także wyrównania świadczeń niewłaściwie ustalonych. Następstwem tych braków, ale także, pośrednio, reformy administracyjnej kraju była sprawa 14 rodzin zastępczych z gminy R. Gmina ta została wydzielona z gminy B. z dniem 1.I.1998 r. i weszła w skład nowego powiatu. Przez okres 1998 r. zadanie pomocy rodzinom zastępczym na swoim terenie oraz gminy R. realizowało miasto B., zaś od 1.I.1999 r. na terenie gminy R. powiat, w skład którego weszła. Zaległa za grudzień 1998 r. pomoc pieniężna dla dzieci umieszczonych w rodzinach na terenie R. została wypłacona dopiero 24.XI.1999 r., tymczasem 44 innym rodzinom, które pozostały w mieście B., wypłacono ją już 5.I.1999 r., z dotacji celowej dla B. na realizację zadań pomocy rodzinom zastępczym na rok 1999 (zaliczkowo). Takiej decyzji nie podjęto w powiecie, w którego skład weszła gmina R., choć zachęcały do tego władze miasta B. zapewniając, że z chwilą otrzymania budżetowych środków na oddłużenie zadania pomocy dzieciom w rodzinach zastępczych natychmiast je do powiatu przekażą.

    Falę protestów ze strony rodzin zastępczych i ich stowarzyszeń wywołały nowe zasady ustalania pomocy pieniężnej udzielanej dzieciom w rodzinach zastępczych po 1.I.1999 r. Późne wydanie rozporządzenia wykonawczego spowodowało w okresie przejściowym znaczne zróżnicowanie wysokości pomocy dzieciom w zawieranych w poszczególnych jednostkach administracyjnych po 1 stycznia umowach o pomocy pieniężnej między starostami i rodzinami zastępczymi. Jako podstawę prawną umów powoływano w części przypadków stare rozporządzenie, w części – przepisy ustawy o pomocy społecznej. Faktycznie jednak wysokość comiesięcznej pomocy udzielanej dzieciom w poszczególnych powiatach i miastach zależna była przede wszystkim od stanu posiadanych przez jednostkę środków na realizację tego zadania. Po przekazaniu powiatom środków na realizację zadania pomocy rodzinom zastępczym także w tej grupie rodzin nastąpiły niezbędne uzupełnienia wypłacanych zaliczkowo świadczeń. Skorygowano również uchybienia dotyczące najczęściej terminu zawarcia umowy o pomocy pieniężnej (wynikały one z błędnej interpretacji przepisów określających datę umieszczenia dziecka w rodzinie oraz rozpoczęcia udzielania częściowej pomocy na pokrycie kosztów utrzymania dzieci umieszczanych w rodzinach zastępczych przez organ zobowiązany do takiej pomocy).

3. Przestrzeganie praw dzieci i młodzieży przebywających w placówkach opiekuńczo - wychowawczych i resocjalizacyjnych

    W roku 1999 podsumowany został, przeprowadzany z inicjatywy RPO, cykl wizyt w placówkach, w których przebywają małoletni i nieletni z uwagi konieczność poddania ich specjalnym oddziaływaniom wychowawczym. Obejmował on zakłady poprawcze, młodzieżowe ośrodki wychowawcze oraz specjalne ośrodki szkolno-wychowawcze dla dzieci z zaburzeniami zachowania. Szczegółowe informacje dotyczące stanu przestrzegania w nich prawa zostały przekazane do właściwych ministrów.

    W wystąpieniu i informacji RPO z dnia 24.IX.1999 r. skierowanym do Ministra Sprawiedliwości przedstawione zostały wyniki wizyt przeprowadzonych od lipca 1998 r. do marca 1999 r. w zakładach poprawczych. W zakładach poprawczych przebywają nieletni, którzy dopuścili się czynu karalnego (jeżeli przemawia za tym wysoki stopień demoralizacji nieletniego oraz okoliczności i charakter czynu, zwłaszcza gdy inne środki wychowawcze okazały się nieskuteczne lub nie rokują resocjalizacji nieletniego). W zakładzie poprawczym można umieścić nieletniego, który ukończył 13 lat i może tam przebywać do ukończenia 21 lat.

    W Polsce jest 26 zakładów poprawczych dla 1 080 nieletnich, w tym: 5 otwartych (młodzieżowe ośrodki adaptacji społecznej), 12 półotwartych (w tym 3 dla dziewcząt); 1 dla wielokrotnych uciekinierów, 3 o wzmożonym nadzorze wychowawczym dla chłopców o wysokim stopniu demoralizacji, 3 resocjalizacyjno-rewalidacyjne dla chłopców upośledzonych umysłowo, 1 resocjalizacyjno-terapeutyczny dla chłopców uzależnionych od środków odurzających i psychotropowych oraz nosicieli wirusa HIV, 1 resocjalizacyjno-terapeutyczny dla chłopców z zaburzeniami psychicznymi i innymi zaburzeniami osobowości. Wizytami objęto 10 zakładów: 2 – o wzmożonym nadzorze, 1 – dla wielokrotnych uciekinierów, 3 – półotwarte, 1 – półotwarty wraz z Ogniskiem Adaptacji Społecznej, 1 – otwarty, 1 – resocjalizacyjno-rewalidacyjny i 1 – resocjalizacyjno-terapeutyczny.

    Zdaniem Rzecznika wydłużenie się pobytu wychowanków w zakładach poprawczych wskazuje na fakt rzadszego w ostatnim czasie wykorzystywania ustawowych środków ograniczających czas pobytu, co wydaje się być w większym stopniu skutkiem zaspokajania oczekiwań społecznych niż braku postępów w resocjalizacji wychowanków. Doprecyzowania wymagają niektóre przepisy rozporządzenia w sprawie rodzajów i organizacji zakładów poprawczych oraz zasad pobytu w nich nieletnich, w szczególności dotyczące umieszczania w izbie przejściowej i przenoszenia wychowanków między zakładami oraz katalogu kar i nagród. Stosowane są nierzadko pozaregulaminowe i pozaprawne metody postępowania z nieletnimi. W informacji o stanie przestrzegania praw wychowanków zakładów Rzecznik zwrócił uwagę, że w ostatnim czasie rzadziej stosowane są ustawowe środki umożliwiające uwzględnianie postępów w resocjalizacji wychowanków i skrócenie ich pobytu w zakładzie. Powinna być wykorzystywana zarówno możliwość przenoszenia wychowanków do zakładów o wzmożonym nadzorze wychowawczym, jak i, odpowiednio, do zakładów o łagodniejszym rygorze. Większa rotacja wychowanków spowodowałaby lepsze wykorzystanie miejsc w zakładach otwartych. Hostele, ogniska adaptacji społecznej nieletnich są niezbędnym elementem systemu resocjalizacji i winny być rozwijane. Zasadność umieszczenia w katalogu kar kary polegającej na przeniesieniu do innego zakładu tego samego rodzaju wydaje się dyskusyjna. Jest to kara z założenia najbardziej dolegliwa. Zakłada to “specjalne” traktowanie nowego wychowanka (przeniesienie takie jest zresztą dopuszczalne także z innych względów i z pewnością nie oznacza wtedy ukarania). Nie jest stosowane rozporządzenie Rady Ministrów w sprawie szczegółowych warunków stosowania środków przymusu bezpośredniego. Zamiast korzystać z ustalonej procedury stosuje się izolację w izbach przejściowych, nie nazywając tego zastosowaniem środka przymusu. Być może wynika to z faktu, iż zastosowanie przymusu bezpośredniego wymaga przygotowania pełnej dokumentacji zdarzenia, uprzedzenia wychowanka o zastosowaniu środka i poinformowania o możliwości odwołania się. Umieszczenie w izbie przejściowej takiej procedury nie wymaga. Często zarówno personel, jak i wychowankowie, nie znają dokładnie owej procedury. Doprecyzowania wymaga, jakie względy wychowawcze mogą spowodować umieszczenie wychowanka w izbie przejściowej. Wychowankowie nie w pełni znają swoje prawa. Należałoby większą wagę przywiązywać do skarg dotyczących stosowania kar nieregulaminowych przez personel. Problem ten występuje we wszystkich zakładach. Katalogi kar i nagród i związane z tym uprawnienia i przywileje winny być w statutach zróżnicowane i uzależnione od rodzaju zakładu. Pomoc następcza musi być traktowana jako ważny etap procesu resocjalizacji, w przeciwnym razie poniesione nakłady i praca wychowawcza mogą być łatwo zniweczone. Wymaga to przygotowania środków i współdziałania różnych służb pracujących na rzecz rodziny i nieletnich.

    Dnia 20.XI.1999 r., w wyniku wizyt w 9 specjalnych ośrodkach szkolno-wychowawczych, przeprowadzonych w okresie od lipca 1998 r. do marca 1999 r., RPO skierował do Ministra Edukacji Narodowej wystąpienie wraz z “Informacją RPO na temat przestrzegania praw wychowanków specjalnych ośrodków dla dzieci z zaburzeniami zachowania”. Specjalne ośrodki szkolno-wychowawcze są obecnie jedynym typem placówek opiekuńczo-wychowawczych pozostawionym w gestii MEN. Są to placówki dla dzieci i młodzieży niepełnosprawnych, które z racji swojej niepełnosprawności nie mogą uczęszczać do przedszkola lub szkoły w miejscu zamieszkania. Wśród ośrodków szkolno-wychowawczych, podzielonych ze względu na kategorie niepełnosprawności dzieci i młodzieży, szczególnym typem jest ośrodek dla ,,niedostosowanych społecznie, zagrożonych uzależnieniem, z zaburzeniami zachowania”. W 1998 r. było 429 specjalnych ośrodków szkolno-wychowawczych (32 548 miejsc), w których przebywało ogółem 32 085 wychowanków.

    Rzecznik stwierdził w wystąpieniu, że w świetle trwającej reformy systemu edukacji i opieki warto zweryfikować zasadność funkcjonowania tych placówek, ich cel powołania i usytuowanie w systemie opieki nad dziećmi. W szczególności RPO zwrócił uwagę, że w świetle standardów europejskich dotyczących systemu opieki wątpliwości budzi zasadność umieszczania dzieci ,,z zaburzeniami zachowania” w specjalnych placówkach opiekuńczych. Zaburzenia takie wynikają wielokrotnie z wieloletnich zaniedbań edukacyjnych i wychowawczych; dzieci i ich rodziny winny otrzymać pomoc w swoim środowisku (szkoła, centrum pomocy rodzinie, kurator). Jeżeli jednak istnieje konieczność umieszczenia w nich dzieci, to winny one zapewniać lepsze warunki wychowawcze, zdrowotne, materialne i umożliwić prawidłowy rozwój i socjalizację wychowanka. Nie jest jasne, dlaczego niedostosowanie społeczne, zagrożenie uzależnieniem i zaburzenia zachowania uznano za niepełnosprawność (uniemożliwiającą uczęszczanie do szkoły w miejscu zamieszkania). Objęcie wychowanków specjalistyczną opieką jest wątpliwe i nie równoważy negatywnych konsekwencji życia w placówkach. Stan przestrzegania praw wychowanków w ośrodkach budzi poważne zastrzeżenia:

• nie ma jednolitej koncepcji funkcjonowania ośrodków dla dzieci z zaburzeniami zachowania (w niektórych województwach zastępowały one placówki resocjalizacyjne, w innych – domy dziecka, i to dla dzieci młodszych),

• nie ma podstaw kierowania dzieci w wieku przedszkolnym do ośrodków dla dzieci z zaburzeniami zachowania, gdyż determinuje to ich dalszy tok nauczania i miejsce pobytu (kolejne ośrodki),
  ograniczone są możliwości pracy psychologicznej z dziećmi, które znalazły się w ośrodkach właśnie dlatego, że potrzebowały więcej uwagi i pracy wychowawczej (zgodnie z przepisami na 100 wychowanków przypada 1 psycholog i 1 pedagog). W rezultacie dzieci mają możliwość ukończenia szkoły z bardzo ograniczoną ofertą szkolenia zawodowego,

• niewystarczająca jest opieka medyczna. Dzieci są zaniedbane, wymagają nierzadko opieki specjalistów, do których dostęp jest często ograniczony. Zwracano uwagę, że w wyniku reformy sytuacja pogorszyła się,

• placówki są niedoinwestowane i warunki pobytu – z uwagi na ogólne zaniedbanie i brak środków na podstawowe remonty – trudno uznać za zadowalające, zwłaszcza w porównaniu z placówkami resocjalizacyjnymi podlegającymi Ministerstwu Sprawiedliwości, czy domami pomocy społecznej funkcjonującymi w ramach resortu pracy i polityki społecznej,

• powszechna jest niezgodna z prawem tendencja do ograniczania dzieciom kontaktu z rodzicami. Pracy z rodziną nie prowadzi się,

• niepokój budzą przypadki stosowania kar pozastatutowych naruszających nietykalność cielesną i godność osobistą wychowanków. Nie mają oni poczucia, że mogą i powinni być przed takimi działaniami chronieni,

• statuty placówek nie zawierają katalogów praw wychowanków wywodzących się z podstawowych dokumentów dotyczących praw człowieka (dziecka). Nie zawierają też procedur odwoływania się od decyzji i składania skarg. Oprócz statutów funkcjonują regulaminy, choć przepisy jednoznacznie określają, że prawa i obowiązki wychowanków, a także kary i nagrody winny być uregulowane w statutach. Wychowankowie nie znają swoich praw, a wychowawcy nie przywiązują do tego należytej wagi i informowanie wychowanków o ich prawach traktują bardzo formalnie.

    Usamodzielnianie wychowanków jest poważnym problemem w skali kraju i wymaga opracowania rozwiązań systemowych (pomoc w adaptacji do środowiska otwartego, w znalezieniu zatrudnienia, i in.). Dopracowania wymaga również system kierowania i doprowadzania wychowanków do konkretnych placówek opiekuńczo-wychowawczych. Innego unormowania wymaga egzekwowanie od rodziców obowiązku pokrywania kosztów pobytu dziecka w placówce. Bardzo wysokie koszty ponoszone są przez państwo; brak udziału rodziców, tak jak ma to miejsce obecnie w większości przypadków, jest demoralizujący. Sędziowie rodzinni, zgodnie z obowiązującymi przepisami, winni większą wagę przywiązywać do nadzoru nad placówkami, w których przebywają nieletni. Rzecznik nie otrzymał dotychczas odpowiedzi na wystąpienie.

    W dniu 27.XII.1999 r. RPO skierował wystąpienie do Ministra Pracy i Polityki Socjalnej w sprawie stanu przestrzegania praw wychowanków młodzieżowych ośrodków wychowawczych. Placówki te do niedawna podlegały resortowi edukacji (ich przejmowanie oraz ustalanie podziałów kompetencyjnych między resortami trwały przez 1999 r.; wizyty pracowników RPO w 4 ośrodkach były prowadzone w okresie od listopada 1998 r. do lipca 1999 r.).

    Młodzieżowy ośrodek wychowawczy jest specjalną placówką opieki całkowitej o charakterze resocjalizacyjnym przeznaczoną dla młodzieży niedostosowanej społecznie. Przyjmowani są do niego wychowankowie w wieku od 13 do 18 lat, w wyjątkowych przypadkach mogą być przyjmowane dzieci od 10 roku życia. W przypadkach uzasadnionych sytuacją szkolną, środowiskową i materialną wychowanka, jego pobyt może być przedłużony, nie dłużej jednak niż do 21 lat. Są trzy rodzaje ośrodków: resocjalizacyjno-diagnostyczne dla młodzieży wymagającej dodatkowych badań w celu wybrania właściwej placówki; obecnie są cztery takie ośrodki, resocjalizacyjno-wychowawcze dla młodzieży w normie intelektualnej, resocjalizacyjno-rewalidacyjne dla młodzieży upośledzonej w stopniu lekkim.

    RPO zasygnalizował, że w młodzieżowych ośrodkach wychowawczych, które są placówkami resocjalizacyjnymi, przebywają wychowankowie umieszczeni bez właściwej podstawy prawnej (na wniosek rodziców/opiekunów albo samego małoletniego lub na podstawie orzeczenia wydanego w postępowaniu opiekuńczym). Przepisy rozporządzenia w sprawie rodzajów i zasad działania publicznych placówek opiekuńczo-wychowawczych i resocjalizacyjnych oraz ramowych statutów tych placówek są w tym względzie nieprecyzyjne i sprzeczne z innymi przepisami (przepisy ustawy o postępowaniu w sprawach nieletnich, Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego a także Konstytucji RP wskazują, że w tego typu zakładach wychowawczych mogą przebywać wyłącznie nieletni).

    W dwóch wizytowanych placówkach stwierdzono stosowanie kar fizycznych oraz przejawy poniżającego traktowania i karania. Wychowankowie nie znają swoich praw oraz procedur i możliwości składania skarg. Niewystarczające są warunki bytowe; placówki są niedoinwestowane. Wychowankowie tych ośrodków są zwykle dziećmi zaniedbanymi wychowawczo, edukacyjnie oraz zdrowotnie i wymagają szczególnej opieki, jednak proces resocjalizacji i standard opieki jest mało efektywny.

    W załączonej do wystąpienia Informacji RPO zwrócił uwagę, że konieczne jest doprecyzowanie przepisów rozporządzenia tak, aby nie było wątpliwości, że m.o.w. jest placówką resocjalizacyjną. O umieszczeniu w niej nieletniego może decydować wyłącznie sąd i tylko na podstawie ustawy u.p.n. Poważne zastrzeżenia budzi stosowanie w niektórych ośrodkach kar nieregulaminowych, przemocy fizycznej i psychicznej. Niewystarczające jest zabezpieczenie podstawowego standardu życia; warunków bytowych, opieki medycznej. Standard opieki i resocjalizacji nie gwarantuje wychowankom szans na przygotowanie do życia w naturalnym środowisku. Jest to szczególnie ważne, gdyż wychowankowie m.o.w. są dziećmi zaniedbanymi zdrowotnie i edukacyjnie. Obecna sytuacja braku skarg od wychowanków i obaw przed ich zgłaszaniem może ulec zmianie w wyniku stałego monitoringu placówek oraz sprawowania systematycznego nadzoru przez sędziów rodzinnych. Przyczyni się to zapewne do lepszego przestrzegania praw wychowanków i wyeliminowania przypadków umieszczania w m.o.w. niezgodnie z prawem. Nie są jasne zasady kierowania wychowanków do m.o.w. i funkcjonowania ośrodków resocjalizacyjno-kierujących. Zgodnie z rozporządzeniem MEN kierowanie do placówek jest zadaniem powiatu; jednocześnie jednak obowiązują w tym względzie odmienne przepisy. Dane GUS o znacznym procencie niewykorzystanych miejsc w m.o.w. są sprzeczne z informacjami z sądów rodzinnych o wielomiesięcznym oczekiwaniu na umieszczenie w tych placówkach oraz z kuratoriów oświaty – o dużej liczbie nieletnich oczekujących na miejsce. Konieczne jest zbadanie problemu wykorzystania miejsc i faktycznych możliwości kierowania nieletnich do ośrodków poza terenem powiatu. Rzecznik nie otrzymał dotychczas odpowiedzi na to wystąpienie.

    W związku z ustaleniami dokonanymi w specjalnych ośrodkach szkolno-wychowawczych oraz młodzieżowych ośrodkach wychowawczych RPO skierował także, w dniu 27.XII.1999 r., wystąpienie do Ministra Sprawiedliwości. Podniósł w nim problem niewystarczającego nadzoru sędziów rodzinnych nad placówkami podległymi resortom: edukacji narodowej oraz pracy i polityki socjalnej. Zdaniem Rzecznika wzmożenie nadzoru mogłoby wyeliminować nieprawidłową praktykę umieszczania w młodzieżowych ośrodkach wychowawczych małoletnich w trybie postępowania opiekuńczego oraz na wniosek rodziców lub swój własny. Brak stałych kontaktów z sędziami rodzinnymi prowadzi również do obniżenia poziomu wiedzy prawnej pracowników placówek i w konsekwencji wpływa na sytuację wychowanków. Przykładem jest praktyka ograniczania wychowankom za karę lub w celach regulaminowych prawa do kontaktów z rodzicami, formalnego traktowania obowiązku informowania o przysługujących im prawach, przypadki długotrwałych pobytów małoletnich na podstawie postanowień tymczasowych, i in.

    W roku 1999 przeprowadzane były także – z zamiarem kontynuowania i zakończenia ich informacjami zbiorczymi w przyszłym roku – wizyty w placówkach, w których dzieci przebywają, z uwagi na swój stan zdrowia, stale lub czasowo. Należą do nich pozostałe rodzaje specjalnych ośrodków szkolno -wychowawczych, domy pomocy społecznej, zakłady opieki zdrowotnej, inne ośrodki rehabilitacyjne i lecznicze.

4. Działania organów wymiaru sprawiedliwości w sprawach rodzinnych
   i opiekuńczych

    Struktura skarg wpływających do RPO w tej grupie spraw sądowych była podobna, jak w ubiegłym roku.

    Podobnie jak w ubiegłych latach większość skarg w grupie spraw sądowych dotyczyła alimentów – zasądzenia, zmiany zobowiązania alimentacyjnego, ustalenia, że obowiązek alimentacyjny wygasł. Problem alimentów przewijał się także w pismach dotyczących generalnie postępowania w sprawach o rozwód.

    Druga znacząca grupa spraw dotyczyła postępowania sądu w sprawach o rozwód (problem zawinienia, ustalenia miejsca zamieszkania dzieci, powierzenia władzy rodzicielskiej, uregulowania sposobu współużytkowania mieszkania, eksmisji współmałżonka); kilka pism dotyczyło unieważnienia małżeństwa, kilkanaście – zniesienia wspólności majątkowej małżeńskiej i podziału majątku dorobkowego małżonków.

    Kolejną grupą były sprawy opiekuńcze, dotyczące uregulowania władzy rodzicielskiej (pozbawienia, ograniczenia, zawieszenia oraz przywrócenia), uregulowania kontaktów rodzica (dziadków) z dzieckiem, egzekucji ustalonych sądownie kontaktów z małoletnim, wydania małoletnich przetrzymywanych przez dziadków. Kilka spraw (w toku) dotyczy uprowadzenia dziecka przez rodzica nieuprawnionego do wykonywania władzy rodzicielskiej. Narasta problem ustalania kontaktów rodzica mieszkającego w Polsce z dzieckiem, które wraz z drugim z rodziców wyjechało na stałe za granicę.

    Kilkadziesiąt spraw wiązało się z kwestią pochodzenia dziecka, większość dotyczyła zaprzeczenia ojcostwa, także – ustalenia ojcostwa i unieważnienia uznania dziecka.

    Udzielano wyjaśnień odnośnie przepisów ustawy o ochronie zdrowia psychicznego, badano sprawy dotyczące zatrzymania osoby chorej psychicznie w szpitalu bez jej zgody, ustanowienia opieki prawnej dla ubezwłasnowolnionego, kurateli dla osoby ułomnej fizycznie. Kilka interwencji dotyczyło postępowania związanego z leczeniem uzależnionych od alkoholu.

    W grupie skarg na przewlekłość postępowania sądowego większość zarzutów okazała się bezzasadna. W pozostałej części postępowania zostały objęte nadzorem administracyjnym prezesów sądów. Długotrwały tok postępowania powodowany był głównie licznie składanymi przez strony (uczestników) wnioskami i środkami zaskarżenia. Nieograniczone w zasadzie prawo do składania wniosków o wyłączenie sędziego oraz o zmianę zarządzeń tymczasowych również powoduje wydłużenie czasu postępowania. Zainteresowani, którzy podnosili zarzuty merytoryczne wobec toku postępowania i treści orzeczeń, domagali się interwencji RPO bądź wniesienia środka zaskarżenia. Brak uprawnień Rzecznika do wnoszenia kasacji (na warunkach obowiązujących poprzednio) uniemożliwił podjęcie działań w kilku sprawach, gdzie istniały podstawy do kasacji. W tej sytuacji sygnały o uchybieniach skierowane zostały do prezesów sądów – z uwagi na zakres sprawowanego przez nich nadzoru, zazwyczaj z prośbą o zorganizowanie narady szkoleniowej.

    W wielu badanych sprawach opiekuńczych Rzecznik zwracał się do prezesów właściwych sądów z prośbą o spowodowanie podjęcia stosownych – w określonej sytuacji dzieci – działań sądu opiekuńczego. W razie potrzeby RPO występował do właściwych organów z prośbą o udzielenie interweniującym pomocy w uzyskaniu pracy, mieszkania, a także o objęcie ich pomocą społeczną – z reguły z pozytywnym skutkiem.

    W dwóch sprawach opiekuńczych, w których RPO wziął udział na prawach prokuratora w związku z przedłużaniem się sytuacji zagrażających dobru dzieci, wydano postanowienia o umieszczeniu dzieci w rodzinie zastępczej: w jednej końcowe, w drugiej – tymczasowe.

    Inne problemy o szerszym znaczeniu ujawnione w trakcie badania spraw opiekuńczych to:

• trudności w uzyskaniu przez osadzonych informacji o aktualnej sytuacji ich dzieci. Z pism trzech ojców odbywających kary pozbawienia wolności w różnych zakładach karnych, wynikało, że gdy – po wyczerpaniu innych możliwości – zwrócili się do właściwych sądów spotkali się z odmową ustalenia aktualnej sytuacji dzieci. W wyniku interwencji RPO sądy zleciły kuratorom przeprowadzenie wywiadów środowiskowych, podanie informacji o sytuacji dzieci oraz pouczyły matki o przysługującym ojcu prawie do kontaktów pośrednich (korespondencyjnych i telefonicznych) z dzieckiem. Wydaje się, że problem ten wymaga uregulowania, także w kwestii obciążenia wnioskodawcy zaliczką na czynności kuratora, nie są to bowiem czynności podjęte z urzędu,

• sporny problem obciążenia strony kosztami za czynności kuratora sądowego, w obecności którego – zgodnie z orzeczeniem sądu – ustalono przebieg kontaktów rodzica z dzieckiem. Interweniujący podali, że są obciążeni kosztami kuratora społecznego nadzorującego przebieg kontaktów, co prezesi sądów wyjaśnili panującą w okręgu praktyką. Sprawę skierowano do Ministerstwa Sprawiedliwości w związku z potrzebą ujednolicenia praktyki w całym kraju,

• trudności w znalezieniu kandydata na opiekuna prawnego dla całkowicie ubezwłasnowolnionego pozwanego; jakkolwiek interwencja Ministerstwa Sprawiedliwości okazała się skuteczna, to sprawa ta ujawniła, że interesy osób ubezwłasnowolnionych całkowicie – przy braku kandydata na opiekuna prawnego spośród członków rodziny – mogą pozostać przez długi czas niezabezpieczone; problem jest istotny także z tego względu, że badane skargi ubezwłasnowolnionych na sposób sprawowania opieki dotyczą właśnie opiekunów spokrewnionych,

• uznanie przez sądy, że orzeczenie zezwalające na wydanie paszportu dla małoletniego jest równocześnie wyrażeniem zgody na wszystkie późniejsze wyjazdy dziecka za granicę bez potrzeby uzgadniania tej kwestii z drugim rodzicem (wniosek ojca o zatrzymanie paszportu został dołączony do prawomocnie zakończonej sprawy o zezwolenie na wydanie paszportu i pozostawiony bez biegu).

    Jak co roku znaczna liczba skarg (ok. 400) dotyczyła problemów związanych z egzekucją alimentów, funkcjonowaniem funduszu alimentacyjnego, postępowaniem o pozbawienie wykonalności tytułu wykonawczego. Nowa tematyka skarg pojawiła się w związku ze zmianą przepisów dotyczących określenia zasad dokonywania egzekucji należności alimentacyjnych egzekwowanych na mocy tytułów wykonawczych z rent i emerytur, zgodnie z którymi alimenty podlegają egzekucji do wysokości 60% renty lub emerytury, a więc w takim samym zakresie, jak z wynagrodzenia za pracę. W części odpowiadającej 50% kwoty najniższej emerytury lub renty – zależnie od rodzaju pobieranego przez emeryta (rencistę) świadczenia – są one wolne od potrąceń (wcześniej kwota ta stanowiła 80% najniższej emerytury określonej w przepisach o zaopatrzeniu emerytalnym pracowników i ich rodzin). Skargi kierowane były głownie przez emerytów i rencistów otrzymujących najniższe świadczenia. RPO w odpowiedziach udzielonych zainteresowanym zwracał uwagę, że o zmianę orzeczenia, uwzględniającą możliwości zarobkowe i majątkowe, należy występować do sądu. Wnoszono też o przywrócenie zlikwidowanego w 1989 r. kryterium dochodowego przy przyznawaniu świadczeń z funduszu alimentacyjnego. Od 1.I.2000 r. świadczenia te przysługują osobom, w których rodzinie przeciętny miesięczny dochód na osobę, uzyskany w okresie poprzedzającym ich przyznanie, nie przekroczy 60% przeciętnego wynagrodzenia ogłaszanego przez Prezesa GUS dla celów emerytalnych. Jednakże świadczenia te przysługują mimo przekroczenia wyznaczonego kryterium, jeżeli kwota przekroczenia przypadająca na wszystkich członków rodziny nie równoważy kwoty świadczenia alimentacyjnego, o ile świadczenie przysługiwało w poprzednim okresie.

    Problemy ochrony zdrowia dzieci i młodzieży szerzej omówione zostały w rozdziałach dotyczących ochrony zdrowia i osób niepełnosprawnych, zaś kwestie pracy dzieci i młodocianych – w rozdziale poświęconym stosunkom pracy.

V. Stanowisko Rzecznika Praw Obywatelskich
      - z pisma do Pani Joanny Staręgi - Piasek,  - Pełnomocnika do Spraw  Osób Niepełnosprawnych w   Ministerstwie Pracy i Polityki Socjalnej (RPO/250821/97/I) maj 1999 r.:

    ,,... Powstała sytuacja, w której osoby niewątpliwie niepełnosprawne nie mogą spełnić warunków wymaganych dla uzyskania dofinansowania ze środków PFRON do turnusu rehabilitacyjnego. Sytuacja taka może być zasadnie oceniana jako dyskryminacja tej grupy osób.

    W ocenie Rzecznika Praw Obywatelskich zaświadczenie wydane przez lekarza publicznego zakładu opieki zdrowotnej i stwierdzające, że konkretna osoba nadal wymaga opieki, powinno być uznawane za równoważne orzeczeniu o niepełnosprawności. Wprawdzie teoretycznie możliwe jest również uznanie, że osoby takie powinny ubiegać się o orzeczenie o stopniu niepełnosprawności, jednakże wiąże się to z koniecznością poddania się zainteresowanych osób procedurze, która może być dla nich stosunkowo uciążliwa. Względy pozaprawne przemawiają, zatem za przyjęciem pierwszego rozwiązania jako prostszego. Zwracam się zatem do Pani Minister o rozważenie powyższej sprawy i o podjęcie stosownych działań w ramach posiadanych kompetencji.

Odpowiedź - list do Rzecznika Praw Obywatelskich

14.05.1999 r.:

    Pełnomocnik Rządu ds. Osób Niepełnosprawnych napisał, że ,,...należy uznać za prawidłowe uzależnienie rozpatrzenie wniosku o przyznanie dofinansowania ze środków PFRON do pobytu na turnusie rehabilitacyjnym od posiadania orzeczenia o stopniu niepełnosprawności lub o niezdolności do pracy - w przypadku wszystkich osób, które ukończyły 16 rok życia, niezależnie od faktu posiadania przez te osoby dokumentów potwierdzających niepełnosprawność ustaloną na podstawie odrębnych przepisów.

    Zgodnie z obowiązującymi przepisami należy także uznać za całkowicie nieuzasadnione oddalanie przez powiatowe zespoły orzekające o stopniu niepełnosprawności wniosków o wydanie orzeczeń składanych przez osoby, które ukończyły 16 lat i nadal korzystają z uprawnień wynikających z art. 14 ust. 4 ustawy z dnia 1.12.1994 r. o zasiłkach rodzinnych i pielęgnacyjnych.

    W związku z faktem, że brzmienie art. 1 ustawy z dnia 27.08.1997 o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych nie w pełni odnosi się do innych przepisów, na podstawie których stwierdza się niepełnosprawność dzieci w wieku do lat 16, uważam za niezbędne przedstawienie propozycji zmiany tego artykułu. Zmiana ta polegać będzie na ustanowieniu spójności pomiędzy omawianymi przepisami. Obecnie trwają prace nad przygotowaniem rządowego projektu ustawy o zmianie ustawy z dnia 27.08.1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych, który zawierać będzie również zmianę uregulowania w omawianym zakresie..."

6.  Działalność zakładów ubezpieczeń
    w świetle skarg do Rzecznika Praw Obywatelskich *

   W uzasadnieniu idei ochrony konsumenta powszechnie wskazuje się na o wiele słabszą – w obecnym stanie postępu cywilizacyjnego – rynkową pozycję konsumenta (zarówno towarów jak i usług) w stosunku do równych, ale tylko formalnie, rzeczywiście, natomiast znacznie silniejszych ekonomicznie i organizacyjnie – sprzedawców czy usługodawców. Ta idea, rozwinięta w szeregu dokumentów, m.in. w rezolucji Rady Europy nr 543 z 17 maja 1973 r. w sprawie Karty Ochrony Konsumenta czy w rezolucji Rady Wspólnoty Europejskiej z 1975 r., formułująca ramowy program ochrony konsumenta w relacji współczesnych zagrożeń rynkowych, z trudem dopiero przebija się w polskim ustawodawstwie, a także w praktyce sądowej oraz w praktycznych działaniach organów kontroli i nadzoru państwowego (np. dopiero w br. do polskiego prawa zostały wprowadzone zalecenia zawarte w Dyrektywie Rady EWG 93/13 z 5 kwietnia 1993 r., określające niedozwolone klauzule w umowach konsumenckich, co ma istotne znaczenie także dla treści umów ubezpieczenia).
    Nie powinno budzić wątpliwości, że przeciętny konsument usług ubezpieczeniowych jest podmiotem oczywiście słabszym od potężnych finansowo i organizacyjnie zakładów ubezpieczeń, które nie muszą liczyć się – w przypadku sporu – z kosztami postępowania sądowego, a długotrwałość postępowania sądowego w sprawie, w której zakład jest pozwanym przez przeciętnego ubezpieczającego nie ma dla nich praktycznie żadnego znaczenia. Mogą więc – zamiast prowadzenia rokowań z ubezpieczonym, a często także zamiast dokładnego wyjaśnienia samego zdarzenia ubezpieczeniowego i odpowiedzialności zakładu – pozwalać sobie na lakoniczną informację, że ubezpieczony, jeśli nie zgadza się ze stanowiskiem zakładu, może wnieść powództwo do sądu.
    Inaczej jest jednak z odbiorcą usług ubezpieczeniowych, który najczęściej sam musi występować przed sądem, bo nie stać go na obrońcę, musi wnieść opłatę sądową, zaliczkę na koszty biegłych i czekać miesiącami, a nawet latami, w sytuacji zapaści naszego sądownictwa, na rozstrzygnięcie sporu, bo zakład ubezpieczeń będzie składał środki odwoławcze i stać go na to. Dlatego wielu ubezpieczonych, w przypadku sporu z zakładem ubezpieczeń, rezygnuje z wniesienia powództwa do sądu przyjmując odmowę lub zaniżone odszkodowanie. Postępowanie takie daje zakładom ubezpieczeń określone efekty ekonomiczne. Taki obraz rysuje się w skargach kierowanych do Rzecznika Praw Obywatelskich.
    Prawdą jest także, że odnotowuje się znaczną liczbę usiłowanych lub dokonanych oszustw asekuracyjnych, procederu znanego tak długo, jak długo prowadzone są ubezpieczenia, którym to zakłady ubezpieczeń powinny skutecznie się przeciwstawiać. Dlatego zakłady ubezpieczeń powinny posiadać własne wyspecjalizowane służby zdolne do skutecznego badania wątpliwych zdarzeń i roszczeń. Nie może to jednak wytwarzać nieprzychylnych sytuacji dla setek tysięcy uczciwych ubezpieczonych.

 

   Konsument kontra ubezpieczyciel

    Skargi związane z działalnością zakładów ubezpieczeń kierowane do Rzecznika Praw Obywatelskich można uszeregować w następujący sposób:

- skargi związane z zaniżonymi wypłatami świadczeń z umów ubezpieczenia tzw. starego portfela w wysokości nie odpowiadającej celowi ubezpieczenia,
- skargi związane z nieprzeliczaniem wysokości wypłacanych rent wypadkowych i wyrównawczych w wysokościach ustalanych przed wielu laty, niekiedy wręcz w hańbiących wysokościach (kilka złotych miesięcznie), mimo zmiany stosunków ekonomicznych, a więc i realnej wartości pieniądza,
- skargi związane ze stratami ponoszonymi przez ubezpieczonych lub posiadających roszczenie do ubezpieczonych związane z ogłoszeniem upadłości zakładów ubezpieczeń,
- skargi na systematyczne podnoszenie przez zakłady ubezpieczeń wysokości składek na obowiązkowe ubezpieczenia OC, w szczególności posiadaczy pojazdów mechanicznych za szkody powstałe w związku z ruchem tych pojazdów – bez przedstawiania do publicznej wiadomości analizy przyczyn uzasadniających taką podwyżkę potwierdzonej przez badania dokonane przez Państwowy Urząd Nadzoru Ubezpieczeń oraz – w miarę potrzeby – także przez Urząd Ochrony Konkurencji i Konsumentów,
- skargi na sposób prowadzenia akwizycji oraz na proces likwidacji szkód,
- skargi poddające w wątpliwość zgodność z Konstytucją RP niektórych uprawnień
  Ubezpieczeniowego Funduszu Gwarancyjnego.

Bezradność „starego portfela”

    Nadal wpływają liczne skargi związane z nieurealnieniem, pomimo inflacji, jaka w latach siedemdziesiątych i osiemdziesiątych dotknęła całą gospodarkę i zmiany systemu cen, świadczeń z tytułu ubezpieczenia: rent odroczonych oraz natychmiast płatnych, sum nominalnych ubezpieczenia zaopatrzenia dzieci (tzw. ubezpieczenia posagowe), a także rent wypłacanych z tytułu odpowiedzialności cywilnej do wysokości ustalonej przed laty sumy gwarancyjnej przewidzianej w warunkach ubezpieczenia.
    Akwizycja ubezpieczeń rentowych, a także ubezpieczeń nazwanych „posagowymi”, była podjęta w latach sześćdziesiątych i siedemdziesiątych przez PZU za pomocą agresywnej, wspieranej przez państwo reklamy, zapewniającej, że ubezpieczenia te zabezpieczą „spokojną starość”, a młodym osobom wchodzącym w samodzielne życie dadzą „posag”. Ubezpieczenia te wprowadzono w okresie, gdy ludność wiejska nie korzystała jeszcze z ubezpieczeń społecznych. Ubezpieczający wpłacali wysokie – według ich zarobków – jednorazowe kwoty (lub płacili je w ratach). Wypłacane w latach dziewięćdziesiątych, a i obecnie, kilkunasto-, a nawet kilkuzłotowe (po denominacji) renty są – w ocenie Rzecznika – niedopuszczalnym nadużyciem podrywającym zaufanie do instytucji ubezpieczeniowych.
    W dniu 21 października 1991 r. Rzecznik Praw Obywatelskich przedstawił Sądowi Najwyższemu zagadnienie prawne i uzyskał uchwałę składu siedmiu sędziów SN z 10 kwietnia 1992 r. (sygn. akt III CZP 126/91), w której SN uznał, że wysokość nominalnej renty miesięcznej, określonej w umowie ubezpieczenia renty odroczonej oraz natychmiast płatnej, a także wysokość nominalnej sumy ubezpieczenia zaopatrzenia dzieci – mogą być zmienione na podstawie art. 3581 § 3 kodeksu cywilnego. Sąd Najwyższy wskazał przy tym, że pod względem spełnianych funkcji społeczno-gospodarczych ubezpieczenia osobowe są zbliżone do ubezpieczeń społecznych, a motywem ich zawarcia było uzyskanie przez ubezpieczającego w przyszłości określonych świadczeń. Wskazana uchwała SN powinna była doprowadzić do załatwienia tych roszczeń np. drogą ich wykupienia, szczególnie że SN w uzasadnieniu wskazał, iż obie strony powinny ponieść ryzyko inflacji, a żądanie należytego podwyższenia tych świadczeń ma istotne znaczenie z punktu widzenia zasad współżycia społecznego.
    Powyższy pogląd Sądu Najwyższego nie może być przy tym interpretowany w ten sposób, iż ponieważ obie strony powinny ponieść ryzyko inflacji, to obowiązki stron „kwitują się” czy „znoszą wzajemnie”. Pogląd Sądu Najwyższego wyraźnie wskazuje na obowiązek dokonania zmian wysokości tych świadczeń, natomiast nie w pełnej wysokości.
Mimo to odpowiednią waloryzację ubezpieczający zmuszeni są często uzyskiwać w drodze powództwa sądowego. Rzecznik od lat udziela ubezpieczającym pomocy prawnej w ich działaniach. Także w niektórych przypadkach, gdy żądanie ubezpieczającego dotyczące waloryzacji świadczenia już wykonanego zostaje przez ubezpieczyciela w sposób automatyczny oddalone – Rzecznik, po zbadaniu stanu faktycznego, wskazuje na treść wyroku Sądu Najwyższego z 28 września 1993 r. (sygn. CRN 74/93) wyjaśniając, czy i kiedy spełnienie świadczenia pieniężnego w nominalnej wysokości (odmiennie niż to często interpretuje ubezpieczyciel) nie stanowi właściwego wykonania zobowiązania (art. 354 k.c.), a zatem nie zawsze powoduje wygaśnięcie zobowiązania.
    Podobna sytuacja występuje przy obsługiwanych jeszcze rentach z tytułu ubezpieczenia NW szkolnego w związku z wypadkami powodującymi trwałe kalectwo.
    Wywody PZU, że nie może lub nie powinien ponosić ciężarów urealnienia tych świadczeń, a to z powodu, iż w przeszłości osiągane nadwyżki nie wzmacniały funduszu rezerwowego, lecz były przekazywane na rzecz budżetu państwa – nie powinny się ostać. Wprawdzie PZU było w przeszłości państwowym przedsiębiorstwem ubezpieczeniowym, ale działającym według zasad rozrachunku gospodarczego. Miało przy tym obowiązek przewidywać możliwość inflacji, której symptomy były sygnalizowane bardzo wcześnie. Zgodnie z art. 15 ustawy z 2 grudnia 1958 r. o ubezpieczeniach majątkowych i osobowych (Dz. U. nr 72, poz. 357 z późn. zm.): „PZU odpowiada za swoje zobowiązania całym swoim majątkiem. Skarb Państwa nie odpowiada za zobowiązania PZU”.
    Wbrew poglądom PZU na Życie SA, które przejęło te zobowiązania od b. PZU, nierozwiązanie problemu starego portfela ubezpieczeń powoduje utratę zaufania do tego zakładu ubezpieczeń i do ubezpieczeń życiowych w ogóle, co – być może – warto głębiej rozważyć.
 

Renty poniżej kosztu przekazu

    Równie liczne skargi są kierowane do Rzecznika Praw Obywatelskich przez osoby otrzymujące renty powypadkowe (renty uzupełniające) płacone z tytułu ubezpieczenia przez zakład ubezpieczeń odpowiedzialności cywilnej sprawców szkody. Renty te, to obecnie często znikome kwoty według zawartej przed laty ugody bądź zapadłego przed laty wyroku. Są to świadczenia, których obsługa i koszt przekazu przewyższają nierzadko kwoty przekazywane poszkodowanym. Wprawdzie zgodnie z art. 907 k.c. każda ze stron może w razie zmiany stosunków społecznych żądać zmiany wysokości lub czasu trwania renty, a ubezpieczyciel nie ma obowiązku zmieniać ich bez wniosku strony, to jednak niski stan świadomości prawnej znacznej części społeczeństwa przyzwyczajonego w poprzedniej formacji politycznej do tego, że „państwo za nich pomyśli”, nie powinien być przez zakład ubezpieczeń wykorzystywany. I w tych sprawach Rzecznik świadczy skarżącym się pomoc prawną, wskazując na ich prawa oraz możliwości i tryb dochodzenia zwaloryzowanych rent, a w części spraw występując bezpośrednio do ubezpieczyciela. Wystąpienia takie – co należy podkreślić – są często załatwiane pozytywnie.
    Natomiast nie załatwione pozostają niektóre świadczenia z tytułu obowiązkowego ubezpieczenia odpowiedzialności cywilnej rolników, w których była ustalana wysokość sumy gwarancyjnej czy świadczenia z tytułu umowy ubezpieczenia odpowiedzialności cywilnej różnych zakładów pracy za wypadki powstałe w związku z ruchem tych zakładów, w których to umowach także była określona wysokość sumy gwarancyjnej. Chodzi o sumy gwarancyjne określone przed laty. Renty takie przestają być przez ubezpieczyciela płacone z chwilą wyczerpania sumy gwarancyjnej (w warunkach inflacji suma gwarancyjna szybko zostaje skonsumowana), a poszkodowani pozostają bez świadczeń, bowiem ich dochodzenie od rolnika – sprawcy szkody, lub przekształconego własnościowo zakładu pracy są często niemożliwe lub bardzo utrudnione. Rentobiorcy najczęściej nie orientują się, że zgodnie z uchwałą Sądu Najwyższego z 26 listopada 1991 r. (sygn. akt III CZP 122/91) w sprawach o odszkodowanie z umowy ubezpieczenia, w której określono górną granicę odpowiedzialności, dopuszczalne jest stosowanie art. 3571 § 1 k.c., a zgodnie z treścią uchwały składu siedmiu sędziów SN z 29 grudnia 1994 r. (sygn. akt III CZP 120/94), podjętej na wniosek Rzecznika, w sprawach o świadczenia z obowiązkowego ubezpieczenia odpowiedzialności cywilnej rolników, w których określono wysokość sumy gwarancyjnej – w wyjątkowych przypadkach możliwe jest zastosowanie art. 3571 § 1 k.c. Schematyczne odmowy, jakie są podejmowane przez ubezpieczycieli w takich przypadkach, naruszają zasadę sprawiedliwości społecznej.
    Ze sprawami rent wypadkowych (art. 444 § 2 k.c.) z tzw. starego portfela wiążą się natomiast różne działania mające na celu obniżanie lub zaniechanie płacenia tych rent, gdy tylko poszkodowany – uprawniony wchodzi w wiek emerytalny. Osiągnięcie wieku emerytalnego i możliwość przejścia na emeryturę ubezpieczyciel traktuje nie jako uprawnienie, ale obowiązek. Powoduje to, że zakład ubezpieczenia wypłacający renty uzupełniające dąży do ich ograniczenia lub odebrania, bo poszkodowani otrzymują już emerytury z ZUS.
    Zauważyć jednak należy, że zmieniły się poglądy zarówno co do charakteru świadczenia emerytalnego, jak i przepisy prawa pracy emeryta o zarobkowaniu bez zawieszenia emerytury lub jej zmniejszenia. Artykuł 103 ust. 2 w związku z art. 104–106 ustawy z 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz.U. nr 162, poz. 1118) wyraźnie stanowi, że emerytury lub renty nie ulegają zawieszeniu lub zmniejszeniu w sytuacji podjęcia zatrudnienia i osiągania przychodu z tytułu działalności podlegającej obowiązkowi ubezpieczenia społecznego, jeśli emeryt – kobieta ukończyła 60 lat, zaś emeryt – mężczyzna 65 lat. Odwrotnie: roszczenie o wyrównanie szkody może obejmować straty, jakie poszkodowany poniósł w sytuacji, gdy nie jest mu dane korzystanie zarówno z emerytury, jak i dodatkowych zarobków, które mógłby uzyskiwać, gdyby nie wyrządzono mu szkody. I w tej sprawie Rzecznik podjął odpowiednie działania, mające na celu przeciwstawienie się tym praktykom.
 

   Gdy upadnie ubezpieczyciel

    Ogłoszenie kolejnych zakładów ubezpieczeń, które utraciły płynność finansową, a tym samym i wiarygodność rynkową i którym grozi ogłoszenie upadłości, stawia – zdaniem Rzecznika Praw Obywatelskich – pod znakiem zapytania skuteczność nadzoru państwa nad tą działalnością gospodarczą, w której znaczną część ubezpieczeń stanowią ubezpieczenia obowiązkowe, do zawarcia których Państwo zobowiązało w drodze ustawowej.
    Siedem przypadków utraty płynności finansowej zakładów ubezpieczeń – to zdarzenia podważające zaufanie do polskich zakładów ubezpieczeń.
    Skarżący się do Rzecznika podnoszą – jako jedną z przyczyn takiego stanu – niedostateczny nadzór agend państwowych nad działalnością zakładów ubezpieczeń.
    Ich rozgoryczenie jest zrozumiałe, jeśli zważy się, że Ubezpieczeniowy Fundusz Gwarancyjny tylko w części pokrywa straty ubezpieczonych – zgodnie z treścią art. 51 ust. 4 ustawy z 28 lipca 1990 r. o działalności ubezpieczeniowej (tj. Dz.U. z 1996 r. nr 11, poz. 62 z późn. zm.) – przy czym z chwilą ogłoszenia upadłości zawarte umowy ubezpieczenia tracą ważność, co nie wydaje się rozwiązaniem prawidłowym w stosunku do umów obowiązkowego ubezpieczenia, których obsługę – w takim przypadku – do czasu wyekspirowania, powinien przejmować Ubezpieczeniowy Fundusz Gwarancyjny pobierający także kary za niezawarcie ubezpieczenia.
    Jak w skutkach swoich ważą upadłości zakładów ubezpieczeń na losach ubezpieczonych, wskazuje wieloletni proces postępowania upadłościowego „Westy” i „Westy Life”. Nietrafna – moim zdaniem – koncepcja trybu zaspokojenia roszczeń ubezpieczających po ogłoszeniu upadłości zakładów ubezpieczeń „Westa” i „Westa Life”, wywołująca tysiące skarg osób oczekujących na wypłatę, spowodowała przedstawienie przez Rzecznika już w 1997 r. zagadnienia prawnego Sądowi Najwyższemu. Rzecznik nie uważał bowiem za trafny tryb likwidacji, przyjęty przez sędziego-komisarza.
    Sąd Najwyższy w uchwale składu siedmiu sędziów SN z 27 października 1993 r. (sygn. III CZP 103/93) wskazał na możliwość innego trybu likwidacji, a mianowicie, iż: „Fundusz Ochrony Ubezpieczonych (chodzi o stan prawny przed zmianą ustawy) – powołany zarządzeniem ministra finansów z 27 sierpnia 1992 r. w sprawie powołania Funduszu Ochrony Ubezpieczonych, jego organizacji i trybu działania oraz procentu składki wnoszonej przez ubezpieczycieli na ten fundusz (MP nr 29, poz. 202) – zaspokaja roszczenia ubezpieczonych osób fizycznych w granicach art. 57 ust. 2 zd. 2 ustawy z 28 lipca 1990 r. o działalności ubezpieczeniowej (Dz.U. nr 59, poz. 344), także po ogłoszeniu upadłości niewypłacalnego ubezpieczyciela, bez potrzeby uprzedniego wpisania tych roszczeń na listę wierzytelności sporządzoną w toku postępowania upadłościowego i ich uznania przez sędziego - komisarza (art. 161 i 162 prawa upadłościowego).
    Wywołana przez Rzecznika uchwała SN z 27 października 1993 r. stała się podstawą dla nowej treści art. 56 ustawy o działalności ubezpieczeniowej (po nowelizacji).
    Problem nadzoru nad działalnością zakładów ubezpieczenia nabiera pierwszorzędnej wagi. Zgodzić się trzeba z oceną wyrażoną przez ministra finansów, że działania PUNU były nie w pełni zdecydowane oraz opóźnione (pismo podsekretarza stanu Rafała Zagórnego z 20 listopada 1999 r. (FI/2477/Au/KD 199).
    Jak wskazuje prezes PUNU, pani Danuta Wałcerz, jeszcze kilka innych towarzystw ubezpieczeniowych – jeśli nie zdobędą inwestorów – może mieć problemy na rynku („Gazeta Bankowa” nr 1/2000, str. 19). Nie ustała bowiem praktyka, stosowana przez nowo powstające zakłady, szybkiego powiększania „portfela” ubezpieczeń przy stosowaniu konkurencyjnych stawek, życia ponad stan bez kalkulacji przyszłościowych wypłat, które nieuchronnie nastąpią w ciągu następnych lat.
    W związku z wprowadzeniem nowego systemu ubezpieczeń rentowych nadzór nad działalnością zakładów ubezpieczeń musi być tym bardziej głęboki, aby nie powstało zagrożenie upadłości ubezpieczycieli obsługujących II i III filar systemu ubezpieczeń społecznych. (Argentyna, która ma podobny system ubezpieczeń, przeżyła – ciężkie w skutkach – załamania w tym sektorze).

 

   Samowola podwyżek składki

    Podwyższanie przez zakłady ubezpieczeń wysokości składek na ubezpieczenia obowiązkowe bez podawania do wiadomości publicznej umotywowanych konkretnie przyczyn kolejnych podwyżek, których zasadność sprawdził wcześniej właściwy organ administracji, to brak – zdaniem Rzecznika – dostatecznego nadzoru nad tymi ubezpieczeniami ze strony organów państwa. Sytuacja ta powoduje napływ znacznej liczby skarg.
    Cztery rodzaje ubezpieczeń obowiązkowych wymienione w art. 4 pkt. 1–4 ustawy o działalności ubezpieczeniowej wzrosły – na mocy innych ustaw – do dziewięciu. Obowiązkowymi ubezpieczeniami odpowiedzialności cywilnej za